6 Οκτωβρίου 2025
Ευάγγελος Βενιζέλος *
Ο προληπτικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων και η ιδέα μιας «προληπτικής» πιλοτικής δίκης.
[Παρουσίαση του βιβλίου της Δάφνης Ακουμιανάκη, Ο προληπτικός έλεγχος συνταγματικότητας στην Ελλάδα, εκδ. Σάκκουλα, 2025]
Χαίρομαι γιατί είχα την ευκαιρία να συζητήσω με τη συγγραφέα, πριν ολοκληρωθεί το έργο και χάρηκα πάρα πολύ που το είδα να εκδίδεται και να έχει τη μορφή μιας λαμπρής, εμπεριστατωμένης μονογραφίας, η οποία αντιμετωπίζει ολιστικά το ζήτημα του προληπτικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων.
Το τυπικό Σύνταγμα που υπερέχει νομικά, παρότι σχετικοποιείται μέσα σε ένα περιβάλλον συνύπαρξης πολλών εννόμων τάξεων, εξακολουθεί να έχει τη σημασία του πρωτίστως επειδή υφίσταται ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων . Τελικώς ο κατασταλτικός δικαστικός έλεγχος, καθώς στη χώρα μας δεν υφίσταται σύστημα δικαστικού προληπτικού ελέγχου. Πολλά όμως από τα προβλήματα και τις αντιφάσεις του κατασταλτικού δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, σε ένα σύστημα, όπως το δικό μας, -το οποίο είναι ονομαστικά και τύποις σύστημα διάχυτου, παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου, ενώ στην πραγματικότητα, είναι σύστημα ευθέως, συγκεντρωτικού και αφηρημένου ελέγχου που ασκείται από τις Ολομέλειες των τριών Ανωτάτων Δικαστηρίων και όπου υπάρχει περίπτωση από το ΑΕΔ- θα μπορούσαν να αντιμετωπισθούν στη φάση του προληπτικού ελέγχου.
Βεβαίως το σύστημα δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας τώρα πια συμπληρώνεται από τον Διεθνή και Ενωσιακό Έλεγχο που ασκείται από το ΕΔΔΑ και το ΔΕΕ αντίστοιχα, αλλά μιλάμε πάντα για ένα κατασταλτικό σύστημα πολυεπίπεδο, πολύπλοκο, το οποίο συχνά δεν επιλύει τα προβλήματα οριστικά και πολλές φορές επιτείνει την ανασφάλεια δικαίου, άρα δεν εξυπηρετεί τον θεμελιώδη σκοπό του κράτους δικαίου.
Σε πολλές έννομες τάξεις και στην ελληνική, αυτό τώρα πια το κατοχυρώνει η Δάφνη Ακουμιανάκη με τη μονογραφία της, διεξάγεται σοβαρή συζήτηση για προληπτικό έλεγχο της συνταγματικότητας, ο οποίος, όπως μας εξηγεί η συγγραφέας, μπορεί ή πρέπει να είναι και δικαστικός .
Σας θυμίζω, ότι κατά το ισχύον στην Ελληνική έννομη τάξη καθεστώς , μας τα αναλύει όλα αυτά πολύ ωραία η κυρία Ακουμιανάκη, προληπτικός πολιτικός έλεγχος είναι πρωτίστως ο κοινοβουλευτικός. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος εκκινεί με την έκθεση της Επιστημονικής Υπηρεσίας της Βουλής, που είναι ένα σημαντικό κείμενο το οποία βεβαίως υπόκειται σε καταναγκασμούς δεοντολογίας, υφολογικούς, διότι οι εκθέσεις γίνονται αντικείμενο πολιτικής αντιπαράθεσης και άρα πρέπει να διαφυλαχθεί η επιστημονική εγκυρότητα των συντακτών. Ο προληπτικός πολιτικός / κοινοβουλευτικός έλεγχος καταλήγει στην περιβόητη ένσταση αντισυνταγματικότητας που προβλέπεται από το άρθρο 100 του Κανονισμού της Βουλής. Φυσικά, η ένσταση αντισυνταγματικότητας προκαλεί μία σύντομη, γρήγορη, πολιτική κατά βάση συζήτηση που ολοκληρώνεται με μια άμεση ανοικτή μη ονομαστική ψηφοφορία η οποία στην πραγματικότητα συνιστά επιβεβαίωση της άποψης της πλειοψηφίας, άρα της άποψης της κυβέρνησης που έχει τη νομοθετική πρωτοβουλία.
Δεν έχω συναντήσει στη μακρά κοινοβουλευτική μου σταδιοδρομία αποδοχή ένστασης αντισυνταγματικότητας η οποία προβάλλεται από την αντιπολίτευση. Όμως, η ένσταση αντισυνταγματικότητας είναι στοιχείο των προπαρασκευαστικών εργασιών , αποτυπώνεται στα πρακτικά της Βουλής. Είναι συνεπώς στοιχείο της ιστορικής ερμηνείας του νόμου. Η κυρία Ακουμιανάκη συσχετίζει, τις ενστάσεις αντισυνταγματικότητας που έχουν προβληθεί και συζητηθεί με τον μετέπειτα κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο που έχει ασκηθεί σε επίπεδο Ολομελειών των Ανωτάτων Δικαστηρίων. Τα ευρήματά της είναι από την άποψη αυτή πάρα πολύ σημαντικά.
Το δεύτερο στάδιο του προληπτικού ελέγχου, όπως μας εξηγεί και όπως άλλωστε διδάσκουμε στον κλάδο μας, είναι ο έλεγχος που συνδέεται με την αρμοδιότητα του Πρόεδρου της Δημοκρατίας, κατά το άρθρο 42 Σ να προβαίνει από το 1986 και μετά, όχι στην κύρωση αλλά μόνο στην έκδοση και δημοσίευση του νόμου. Άρα η αλήθεια είναι ότι το 1986 είχαμε μία τομή σε σχέση με τον ρόλο του Πρόεδρου της Δημοκρατίας στην άσκηση του λεγόμενου προληπτικού ελέγχου της συνταγματικότητας, στη φάση μεταξύ ψήφισης και δημοσίευσης, γιατί τώρα πια ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας δεν κυρώνει, άρα δεν ψηφίζει μαζί με τη Βουλή, γιατί η κύρωση σήμαινε αυτό που έλεγε ο κυρωτικός τύπος: ψηφισάμενοι ομοφώνως μετά της Βουλής. Άρα ο αρχηγός του κράτους παλιότερα, ο βασιλιάς, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ψήφιζε ως παράγων της νομοθετικής εξουσίας κατά το άρθρο 26 παρ. 1, η οποία ασκείται από τη Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, ενώ από το 1986 και μετά δεν κυρώνει οπότε αρχίζει μία θεωρητική συζήτηση, την οποία η συγγραφέας παρουσιάζει ενδελεχώς , για το αν ασκώντας την αρμοδιότητα της έκδοσης πρωτίστως -η δημοσίευση είναι μία παρακολουθηματική πράξη - εάν ασκώντας δηλαδή μία αρμοδιότητα διοικητική κατά τη φύση της που συνιστά βεβαίωση της κατά το Σύνταγμα ψήφισης του νόμου, μπορεί ο ΠτΔ να ασκήσει και έλεγχο που δεν αφορά μόνο την τυπική συνταγματικότητα, αυτή που βεβαιώνει ότι έχει τηρηθεί, αλλά και την ουσιαστική αντισυνταγματικότητα.
Αυτή είναι μία θεωρητική συζήτηση διότι από το 1975 έως σήμερα δεν έχει ασκηθεί ποτέ η αρμοδιότητα της αναπομπής. Δεν σημαίνει όμως αυτό ότι έχει καταργηθεί η διάταξη, ότι έχει ατονήσει ή ότι έχει γεννηθεί ένα αντίθετο καταργητικό συνταγματικό έθιμο ή ότι έχει συντελεστεί μία άτυπη συνταγματική μεταβολή, διότι εκεί που δεν το περιμένεις σε βρίσκει η ποίηση που λέει ο Τίτος Πατρίκιος, εκεί που δεν το περιμένεις μπορεί να σε βρει η εφαρμογή του άρθρου 42 του Συντάγματος.
Βεβαίως εκείνο που δεν προβλέπεται στο Σύνταγμα, αλλά σε αυτό που ονομάζω επαυξημένο Σύνταγμα είναι ο διεθνής, για την ακρίβεια ο transnational, ο διεθνικός έλεγχος ο οποίος ασκείται επί των σχεδίων νόμων πριν την ψήφισή τους. Έχουμε έλεγχο καταρχάς στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης από πολιτικά ή και διοικητικά όργανα. Μπορεί η ίδια η Επιτροπή ή το Συμβούλιο σε σοβαρά θέματα ή το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να διατυπώσει παρατηρήσεις, προτροπές ή προειδοποιήσεις. Στο δε επίπεδο του Συμβουλίου της Ευρώπης και η Επιτροπή Βενετίας και η Κοινοβουλευτική Συνέλευση, ακόμη και η Επιτροπή Υπουργών μπορούν να σχολιάσουν εκκρεμές σε κράτος μέλος νομοσχέδιο.
Τίθεται πλέον το ζήτημα του δικαστικού προληπτικού ελέγχου, είτε στη φάση πριν την ψήφιση, είτε στη φάση μετά την ψήφιση, αλλά πριν τη θέση σε ισχύ. Σε τυπική και ουσιαστική ισχύ. Υπάρχουν χώρες όπως γνωρίζουμε που αυτός ο έλεγχος προβλέπεται και οργανώνεται. Είναι το περιβόητο κλασικό γαλλικό μοντέλο της δυνατότητας του Προέδρου της Δημοκρατίας, των Προέδρων των κοινοβουλευτικών οργάνων και ομάδας βουλευτών να προσφύγουν στο Συνταγματικό Συμβούλιο για την άσκηση αυτού του ελέγχου, και αυτήν ήταν η σημαντικότερη αρμοδιότητα του πριν εισαχθεί ο θεσμός της Question Prioritaire de Constitutionnalité, αλλά αυτό το γαλλικό μοντέλο η αλήθεια είναι ότι έχει επεκταθεί. Δηλαδή, είναι ένα μοντέλο το οποίο είναι γαλλικό, είναι πορτογαλικό, είναι μαροκινό και ούτω καθεξής. Άρα υπάρχει αυτή η δυνατότητα, που προϋποθέτει την ύπαρξη συνταγματικού δικαστηρίου ή έστω συνταγματικού συμβουλίου, το ασκεί προληπτικό έλεγχο επί κατατεθειμένου, συνήθως όμως επί ψηφισμένου νόμου, αλλά πριν την εφαρμογή του. Πρόκειται συνεπώς για εκδοχή του αφηρημένου δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας που δεσμεύει τους πάντες και επιλύει οριστικά το ζήτημα.
Ειδικές μορφές δικαστικού προληπτικού ελέγχου πριν την κατάθεση μάλιστα του σχεδίου νόμου έχουμε, ως γνωστόν, και στην Ελλάδα με κάμψη της διάκρισης των εξουσιών. Τις αναλύει εις βάθος η Δάφνη Ακουμιανάκη. Έχουμε καταρχάς τη γνωμοδότηση του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί των συνταξιοδοτικών νομοσχεδίων, άρθρο 73 παρ. 2. Έχουμε την επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων, μάλιστα ο Πρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας Μιχάλης Πικραμένος, συνέστησε στο νομοθέτη να παρέχει νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις για τη ρύθμιση ουσιωδών και εριζομένων ζητημάτων με προεδρικά διατάγματα, ώστε το Συμβούλιο της Επικρατείας στη φάση της επεξεργασίας να εκφράζεται επί της συνταγματικότητας. Στη φάση της επεξεργασίας μπορεί να απευθύνει και προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ ενδεχομένως και στο ΕΔΔΑ σύμφωνα με το πρωτόκολλο 16.
Η δυνατότητα άσκησης ελέγχου συνταγματικότητας κατά την επεξεργασία διαταγμάτων προβλέπεται ρητά στο Σύνταγμα μετά την αναθεώρηση του 2001, καθώς είχαμε την πρωτοβουλία να προσθέσουμε την παράγραφο 5 του άρθρου 100 για το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο, στην οποία προβλέπεται η υποχρεωτική παραπομπή των ζητημάτων συνταγματικότητας στις Ολομέλειες των ανωτάτων δικαστηρίων και το τελευταίο εδάφιο προβλέπει ότι αυτό εφαρμόζεται αναλόγως και στην επεξεργασία των προεδρικών διαταγμάτων, άρα το τμήμα παραπέμπει το ζήτημα της συνταγματικότητας στην Ολομέλεια ως σχηματισμό επεξεργασίας προεδρικών διαταγμάτων.
Μπορεί να τεθούν τέτοια ζητήματα και στην πολιτική και ποινική δικαιοσύνη, με πρακτικά της διοικητικής Ολομέλειας, ενδεχομένως και μέσα από τη διαδικασία που είδαμε πόσο κρίσιμη είναι για τη μαχόμενη δημοκρατία, του ελέγχου συνδυασμών για τη συμμετοχή στις εκλογές, όπως έγινε με τον αποκλεισμό του κόμματος Κασιδιάρη, με τις γνωστές αποφάσεις του Α1 Τμήματος του Αρείου Πάγου που συνιστούν άσκηση διοικητικής κατά την φύση της αρμοδιότητα υποκείμενης στον έλεγχο του ΑΕΔ ως εκλογοδικείου.
Παραλείπω διάφορα ειδικά θέματα τα οποία αναλύονται στο βιβλίο- τι γίνεται με τον έλεγχο της αναθεώρησης, των εκλογών, των δημοψηφισμάτων. Στα θέματα οργάνωσης της δικαιοσύνης ο νομοθέτης βρίσκεται αντιμέτωπος με την κρίση και την κριτική των πρακτικών των διοικητικών ολομελειών. Αυτό το οποίο δεν μπορούμε να οργανώσουμε και είμαστε αιχμάλωτοι μιας προσχηματικότητας η οποία επικρατεί, είναι ότι δεν μπορούμε να οργανώσουμε έναν διαθεσμικό διάλογο, ούτε να συνάψουμε μια, όπως λέγεται στην ενωσιακή έννομη τάξη, διαθεσμική συμφωνία μεταξύ της δικαιοσύνης δια των ανωτάτων δικαστηρίων και της νομοθετικής εξουσίας, η οποία να εντοπίζει και να οργανώνει την προσιδιάζουσα νομικώς ασφαλή λύση σε ένα μεγάλο και χρονίζων ζήτημα αντισυνταγματικότητας. Για παράδειγμα, χωρικός σχεδιασμός, οικοδομικός κανονισμός, αυθαίρετα, ζητήματα που αφορούν την εφαρμογή της δασικής νομοθεσίας, ζητήματα τα οποία ανακυκλώνονται, ταλαιπωρούν πάρα πολύ κόσμο και εάν ο νομοθέτης μπορούσε να συμφωνήσει με τον δικαστή, ιδίως με τον Συμβούλιο της Επικρατείας, ως προς τη λύση, θα είχαμε κερδίσει χρόνο και ασφάλεια δικαίου.
Η νομοθετική συμμόρφωση σε προηγούμενη διάγνωση αντισυνταγματικότητας γίνεται με νεότερο νόμο, ο οποίος επίσης πάει να συναντήσει τη μοίρα του στον κατασταλτικό δικαστικό έλεγχο. Το ερώτημα που θα έθετα είναι αν είναι εφικτή η, ας την ονομάσουμε έτσι, προληπτική αφομοίωση της νομολογίας. Δηλαδή, εάν ο δικαστής μπορεί να βεβαιώσει τον νομοθέτη ότι η αιτιολογία του νεότερου νόμου σε συμμόρφωση προς δικαστική απόφαση, είναι πλήρης, μια που ελέγχεται τώρα η αιτιολογία του νόμου και όταν υπάρχει ρητή πρόβλεψη για την αρχή της αναλογικότητας στο Σύνταγμα, αυτό είναι πάρα πολύ εύκολο να γίνει. Ο διάλογος ατύπως διεξάγεται, αλλά δεν οργανώνεται και δεν παίρνει τη μορφή μιας διαθεσμικής συμφωνίας, η οποία προβλέπεται στη Συνθήκη για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), όταν πρόκειται να προσχωρήσει σε διεθνείς συμβάσεις η Ευρωπαϊκή Ένωση ως τέτοια.
Η άσκηση δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας μετά τη θέση σε τυπική ισχύ του νόμου και πριν την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος ή πριν την έναρξη της εφαρμογής του , είναι ζήτημα διαρκώς υπό συζήτηση . Έχω πει και στο συνέδριο του Κύκλου Ιδεών για τα 50 χρόνια από το Σύνταγμα του 1975, πουθενά δεν έχω επιδείξει τόση και τέτοια αμφιθυμία όσο στο ζήτημα του Συνταγματικού Δικαστηρίου.
Έχει τα πλεονεκτήματά του και το Συνταγματικό Δικαστήριο, αλλά από την άλλη μεριά όταν έχεις μια τέτοια παράδοση διάχυτου, έστω εντός εισαγωγικών ελέγχου, όταν το Συμβούλιο της Επικρατείας και το Ελεγκτικό Συνέδριο, εν μέρη και ο Άρειος Πάγος, έχει αυτοσυνειδησία συνταγματικού δικαστηρίου, όταν αναμένει ο έλεγχος του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ, είναι πια μια πολύ μεγάλη ανατροπή και μια σύγκρουση με τη δικαστική εξουσία το να επιμείνεις στην εισαγωγή ενός νέου θεσμού όπως είναι το Συνταγματικό Δικαστήριο, που θα μπορούσε να κάνει και αυτόν τον αφηρημένο έλεγχο πριν την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος. Αυτό χρειάζεται εντονότερα σε ορισμένα θέματα, ιδίως αρμοδιότητας του ανώτατου ειδικού δικαστηρίου, γιατί δύσκολα θα έχεις κατασταλτικό έλεγχο στα νομοσχέδια που τροποποιούν τον εκλογικό νόμο.
Εδώ λοιπόν η τελευταία μου πρόταση, για όση αξία έχει, την οποία διατύπωσα μετά την εμπειρία της οικονομικής κρίσης, στη μελέτη μου για την οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση (Ευ. Βενιζέλος, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, εκδόσεις Σάκκουλα, 2020), είναι η δυνατότητα να οργανώσουμε, ακόμη και με το ισχύον Σύνταγμα χωρίς αναθεώρηση, μία μεγάλη και αφηρημένη πιλοτική δίκη. Εφόσον πια έχει γίνει αποδεκτός ο θεσμός της πιλοτικής δίκης, εφόσον έχουμε πολύ συχνές παραπομπές από τα κατώτερα δικαστήρια στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τώρα πια και στον Άρειο Πάγο θα έχουμε, μπορούμε πράγματι να οργανώσουμε μία μεγάλη και αφηρημένη πιλοτική δίκη με θεσμικούς διαδίκους, που λίγο πολύ αντιλαμβανόμαστε ποιοι μπορεί να είναι, ενώπιον της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στη δικαιοδοσία του οποίου ανήκει ο υφιστάμενος διάχυτος, παρεμπίπτων και συγκεκριμένος έλεγχος. Ξέρουμε σε ποια δικαιοδοσία υπάγεται η διαφορά ή η υπόθεση. Ξέρουμε ποια θα είναι η αρμόδια Ολομέλεια στον διάχυτο έλεγχο. Σε αυτήν μπορούμε να αναχθούμε και σε αυτήν τη μεγάλη πιλοτική δίκη, η οποία επιλύει γρήγορα το ζήτημα αυτό. Και το ίδιο θα μπορούσε να γίνει και ενώπιον του ΑΕΔ για ορισμένα θέματα. Αυτό νομίζω θα συνιστούσε μια πολύ μεγάλη επιτάχυνση και μια πολύ μεγάλη ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου από την άποψη αυτή.
Οι προτάσεις της Δάφνης Ακουμιανάκη είναι όλες συγκροτημένες, αιτιολογημένες, σοβαρές, αξιοπρόσεκτες και το βιβλίο της είναι ένα έργο αναφοράς το οποίο τροφοδοτεί μια συζήτηση η οποία δεν έχει τέλος. Είναι μια ατέρμων συζήτηση στην οποία όλοι μετέχουμε και χαίρομαι που τώρα προσέρχεται εις τα ενδότερα του καταπετάσματος και η συγγραφέας με τη νέα της αυτή συμβολή.
* Ομότιμος καθηγητής Συνταγματικού Δικαίου στη Νομική Σχολή ΑΠΘ , πρώην αντιπρόεδρος της Κυβέρνησης και υπουργός Εξωτερικών.
**Ομιλία στην παρουσίαση του βιβλίου της Δάφνης Ακουμιανάκη, Ο προληπτικός έλεγχος συνταγματικότητας στην Ελλάδα, εκδ. Σάκκουλα, 2025, στις 6.10.2025 στο κτήριο Κ. Παλαμά του ΕΚΠΑ.
