11 Μάρτιος 2006
Συνέντευξη Ευ. Βενιζέλου στην Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου «Διάλογοι» * [PDF] & [PDF ΕφημΔΔ]
1. Που οφείλεται ο «αναθεωρητικός ακτιβισμός» της τελευταίας δεκαετίας στη χώρα μας και ποιες συνέπειες έχει για το ίδιο το εθνικό μας Σύνταγμα;
Ευ. Βενιζέλος: Ας εξετάσουμε καταρχάς αν αναπτύχθηκε πράγματι ένα φαινόμενο «αναθεωρητικού ακτιβισμού» την τελευταία δεκαετία, δηλαδή την περίοδο 1995-2006.
Κατά την περίοδο αυτή κινήθηκε και ολοκληρώθηκε με αργό σχετικά ρυθμό (λόγω της παρεμβολής τριών και όχι δύο Βουλών) μία και μόνον διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος. Αυτή που έχει στην αφετηρία της την πρωτοβουλία της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας του ΠΑΣΟΚ στη Βουλή του 1993. Η πρωτοβουλία αυτή του Ιανουαρίου του 1995 επαναλήφθηκε στη Βουλή του 1996 και ολοκληρώθηκε τον Απρίλιο του 2001. Αν από το Σύνταγμα του 1975 μέχρι την αναθεώρηση του 1986 χρειάστηκαν 11 χρόνια, για την μετάβαση από την αναθεώρηση του 1986 σε αυτήν του 2001 χρειάστηκαν 15 χρόνια. Από τότε και μέχρι σήμερα διανύσαμε την πρώτη πενταετία εφαρμογής του αναθεωρημένου Συντάγματος του 1975/1986/2001, πενταετία που συμπίπτει με την πενταετή προθεσμία ώριμου χρόνου κατά τη διάρκεια της οποίας απαγορεύεται η ανάληψη νέας αναθεωρητικής πρωτοβουλίας. Η περιγραφή αυτή δεν οδηγεί στο συμπέρασμα ότι υπάρχει κάποιος «αναθεωρητικός ακτιβισμός». Αναπτύσσεται όμως την ίδια περίοδο το φαινόμενο μίας προσχηματικής επίκλησης συνταγματικών προβλημάτων προκειμένου να συγκαλυφθούν αδυναμίες, αμηχανίες και παλινωδίες του πολιτικού συστήματος και του κοινού νομοθέτη. Πολλά κρίσιμα θέματα τα οποία θα μπορούσαν προ πολλού να έχουθν αντιμετωπιστεί στο επίπεδο της κοινής νομοθεσίας και του Κανονισμού της Βουλής, αναγορεύονται σε προβλήματα δήθεν συνταγματικά. Σε προβλήματα οφειλόμενα δηλαδή είτε στην ύπαρξη ρητών συνταγματικών απαγορεύσεων είτε στην έλλειψη της αναγκαίας συνταγματικής βάσης. Αυτό όμως είναι ανακριβές για την συντριπτική πλειονότητα των θεμάτων. Για το λόγο αυτό το κύριο χαρακτηριστικό της αναθεώρησης του 2001 ήταν ο επιβεβαιωτικός της χαρακτήρας. Πολύ λίγα σημεία της συνταγματικής ύλης είναι αυτά στα οποία είναι όχι απλώς σκόπιμη, αλλά και κατά κυριολεξία αναγκαία η παρέμβαση του αναθεωρητικού νομοθέτη, γιατί ο κοινός νομοθέτης ή ο Κανονισμός της Βουλής δεν έχουν δυνατότητα ανάληψης θεσμικών πρωτοβουλιών που να αντιμετωπίζουν τα αντίστοιχα θέματα με ριζοσπαστικό τρόπο. Η παρέμβαση του αναθεωρητικού νομοθέτη είναι, για παράδειγμα, αναγκαία στα θέματα που αφορούν τη συγκρότηση και λειτουργία της δικαιοσύνης. Αυτά που συντελέστηκαν με την αναθεώρηση των άρθρων 88, 89 και 90 δεν μπορούσαν να συντελεστούν στο επίπεδο του κοινού νόμου. Το ίδιο ισχύει και για τον τρόπο οργάνωσης του νομοθετικού έργου και την κατανομή της σχετικής αρμοδιότητας μεταξύ των διαρκών επιτροπών, της ολομέλειας ή του τμήματος εργασιών της διακοπής της Βουλής. Σχεδόν σε όλα τα άλλα ζητήματα η αναθεώρηση του Συντάγματος σταθεροποιεί και οριστικοποιεί πρωτοβουλίες που είτε είχαν αναληφθεί είτε θα μπορούσαν και θα έπρεπε να έχουν αναληφθεί στο επίπεδο του κοινού νόμου και του Κανονισμού της Βουλής. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι η ολοκλήρωση της θρησκευτικής ελευθερίας και ισότητας. Αυτό δεν υποβαθμίζει την πολιτική, συμβολική, κανονιστική και συχνά ιδεολογική σημασία του αναθεωρητικού διαβήματος. Αλλά την τοποθετεί σε μία πιο συγκεκριμένη και ακριβή βάση.
Συμφωνώ όμως με την ερώτηση σας, αν με αυτή εννοείτε ότι δεν χρειάζεται ένας αναθεωρητικός οίστρος, αλλά μία συνταγματική αυτοσυνειδησία. Προϋπόθεση άλλωστε μιας σοβαρής και ώριμης συνταγματικής πολιτικής είναι η αφομοίωση, η ερμηνευτική αξιοποίηση, ο σεβασμός και η τήρηση του Συντάγματος.
Υπάρχουν όμως άλλες δύο όψεις του θέματος που θέτετε που ίσως να δημιουργούν την αίσθηση του συνταγματικού ακτιβισμού. Η μεταπολίτευση σε συνταγματικό επίπεδο ή ακριβέστερα στο επίπεδο της πολιτικής νομιμοποίησης του Συντάγματος μέσα από την συγκρότηση μιας ευρύτατης συνταγματικής συναίνεσης ολοκληρώνεται μόλις το 2001. Το Σύνταγμα του 1975 τέθηκε σε ισχύ με μία γενετικού χαρακτήρα αμφισβήτηση σε σχέση με το θεσμικό ρόλο του Προέδρου της Δημοκρατίας. Αυτό είναι το πεδίο της αντιπαράθεσης γύρω από την αναθεώρηση του 1986. Μόλις το 2001 τα δύο μεγάλα κόμματα συμπίπτουν στις παραδοχές τους γύρω από το Σύνταγμα για το σύνολο της ύλης του, με ελάχιστες εξαιρέσεις. Μόλις το 2001 η Ν.Δ. αποδέχεται τους συνταγματικούς διακανονισμούς του 1986 σε σχέση με τη δομή της εκτελεστικής εξουσίας και το ΠΑΣΟΚ αναγνωρίζει πανηγυρικά την σημασία των διατάξεων που προστατεύουν τα συνταγματικά δικαιώματα. Επιπλέον το 2001 διαμορφώνεται μία πρωτοφανής συνταγματική συναίνεση για το σύνολο σχεδόν των αναθεωρητέων διατάξεων. Από την άλλη βέβαια πλευρά το 2001 γίνεται ευρύτερα αντιληπτό ότι η αναθεωρητική διαδικασία μπορεί να είναι μία συνήθης και φυσιολογική διαδικασία επαναλαμβανόμενη ανά πενταετία. Αποκτά συνεπώς νόημα η διατήρηση εκκρεμοτήτων που μπορούν να τεθούν στην επόμενη αναθεωρητική διαδικασία. Αυτό μπορεί να είναι σήμερα δείγμα ισχύος της συνταγματικής τάξης και αντοχής του Συντάγματος, αρκεί να έχουμε αίσθηση της βαρύτητας του συνταγματικού κειμένου. Ας μην ξεχνούμε άλλωστε ότι ανάμεσα σε δύο αναθεωρήσεις μεσολαβεί η κρίσιμη φάση της συνταγματικής διακινδύνευσης. Πρόκειται για το μικρό, αλλά πυκνό χρονικό διάστημα κατά το οποίο ήρτηται ο αυστηρός χαρακτήρας του Συντάγματος.
Βρίσκεται στα χέρια μιας αυξημένης, αλλά συγκυριακής πλειοψηφίας που πρέπει να έχει συνείδηση του θεσμικού της ρόλου και της σημασίας του μακρού ιστορικού χρόνου που συμπυκνώνεται στο Σύνταγμα.
2. Αφενός, το εγχείρημα της συνταγματικής αναθεώρησης του 2001 είχε χαρακτηρισθεί, μεταξύ άλλων, ως «θολό». Αφετέρου, στους επικριτές του εγχειρήματος είχε συχνά προσαφθεί μια «ερμηνευτική απρονοησία». Πέντε χρόνια μετά την έναρξη ισχύος των νέων συνταγματικών διατάξεων, ποιος θα μπορούσε να είναι ο γενικός απολογισμός εκείνης της αναθεώρησης;
Ευ. Βενιζέλος: Η αναθεώρηση του Συντάγματος δεν είναι ένα εργαστηριακό προϊόν, αλλά μία ζωντανή πολιτική και πιο συγκεκριμένα κοινοβουλευτική διαδικασία που εξαρτάται από τη δυνατότητα διαμόρφωσης των αναγκαίων πλειοψηφιών, από τις διακυμάνσεις της συγκυρίας, από στερεότυπα και εμμονές που πρέπει να ξεπεραστούν χωρίς να αντικατασταθούν από άλλες, από τυχαία γεγονότα. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν μπορεί και δεν πρέπει να διατυπώνεται μία συγκροτημένη συνταγματική πολιτική. Μία πολιτική για τους θεσμούς, για το κράτος δικαίου, για το κοινωνικό κράτος, για τις σχέσεις κράτους και κοινωνίας των πολιτών, για τις σχέσεις κράτους και οικονομίας κ.ο.κ. προφανώς και πρέπει να διατυπώνεται. Στη σημερινή όμως εποχή και με δεδομένο το επίπεδο θεσμικής ανάπτυξης και ωρίμανσης των κρατών-μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (για να περιορίσω και ταυτόχρονα να συγκεκριμενοποιήσω τον κύκλο αναφοράς), πρέπει να γίνει αντιληπτό ότι το σύνταγμα δεν είναι μέσο άσκησης πολιτικής, αλλά πλαίσιο άσκησης πολιτικής. Το σύνταγμα οργανώνει νομικά το μακρύ ιστορικό χρόνο και διεκδικεί αντοχή και διάρκεια μόνον όταν επιτυγχάνει ευρύτατη αποδοχή. Τα σύγχρονα ευρωπαϊκά συντάγματα δεν είναι ούτε αριστερά ούτε δεξιά, ούτε σοσιαλδημοκρατικά, ούτε συντηρητικά, ούτε νεοφιλελεύθερα. Πρέπει να έχουν την ικανότητα να επιτρέπουν την ανάπτυξη πολλών και διαφορετικών κυβερνητικών πολιτικών μέσα σε ένα ευρύχωρο, αλλά και απαράβατο πλαίσιο που έχει αναμφίβολα έντονο αξιακό, ιδεολογικό, ιστορικό και πολιτικό χαρακτήρα και γι’ αυτό έχει πολύ έντονο κανονιστικό περιεχόμενο που αποτυπώνεται όμως στη γλώσσα και στο κείμενο και άρα εξάγεται μέσα από τους κανόνες ερμηνείας και εφαρμογής του Συντάγματος. Η ύπαρξη αναθεωρητικών και γενικότερα συνταγματικών συναινέσεων δεν είναι κάμψη της πολιτικής σαφήνειας ή της ιδεολογικής καθαρότητας κάποιων διακηρυγμένων στόχων συνταγματικής πολιτικής, αλλά αναγκαία και ανυπέρβλητη προϋπόθεση για τον σχηματισμό των απαιτούμενων από το ίδιο το Σύνταγμα αυξημένων πλειοψηφιών. Πρόκειται συνεπώς για ταύτιση του φαινομένου της συνταγματικής συναίνεσης με το φαινόμενο του αυστηρού Συντάγματος. Η αναθεώρηση οφείλει να είναι συναινετική για να είναι αναθεώρηση, αλλιώς θα είναι απλώς μία θεωρητική πρόταση. Αυτό απαιτεί ικανότητα και ωριμότητα διαπραγμάτευσης και συμφωνίας. Η προσέγγιση αυτή που επιβάλλεται από το ίδιο το ιστορικό και κανονιστικό χαρακτήρα του τυπικού Συντάγματος δεν καθιστά μία αναθεωρητική πρωτοβουλία ούτε άνευρη ούτε θολή, την καθιστά συνταγματικό κανόνα, ενώ ο αναθεωρητικός βολονταρισμός και μαξιμαλισμός είτε αρκείται στον ναρκισσισμό των λόγων του, είτε (εάν διαμορφωθούν οι αναγκαίες αυξημένες πλειοψηφίες στη συγκεκριμένη στιγμή) μετατρέπει το σύνταγμα σε πεδίο σύγκρουσης, κατά πάσα πιθανότητα στείρας. Η αναθεώρηση του 2001 προώθησε άλλωστε ένδεκα στόχους, οι σημαντικότεροι από τους οποίους κινούνται αντίθετα προς τα διεθνή ρεύματα.
Πρόκειται συνεπώς για μία εμφανέστατη και ευδιάκριτη συνταγματική πολιτική προστασίας των δημοκρατικών θεσμών και του κοινωνικού κράτους δικαίου:
- Ο πρώτος στόχος ήταν η συνεπής και συστηματική ενίσχυση όλων των συνταγματικών δικαιωμάτων και άρα η περαιτέρω θωράκιση του κράτους δικαίου. Αυτό έγινε την περίοδο που στην Ευρώπη και στις Η.Π.Α. κυριαρχούν προβληματισμοί για τον περιορισμό των ελευθεριών στο όνομα του δικαιώματος στην ασφάλεια (άρθρα 4, 5, 5Α, 6, 7, 9Α, 10, 12, 14 παρ. 3 και 5, 15, 17, 19, 22, 25).
- Ο δεύτερος στόχος ήταν η ενίσχυση των συνταγματικών εγγυήσεων του κοινωνικού κράτους, την περίοδο που στην Ευρώπη το μείζον ζήτημα είναι η δημογραφική και δημοσιονομική κρίση του κοινωνικού κράτους και η αναζήτηση της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής οικονομίας σε μέτρα περιοριστικά των εγγυήσεων του κοινωνικού κράτους (άρθρα 21, 22, 25, 116 παρ. 2).
- Ο τρίτος στόχος ήταν η ενίσχυση του οικολογικού Συντάγματος και η εισαγωγή της αρχής της αειφορίας, την περίοδο που ήταν έντονη η αντίδραση στον δικαστικό ακτιβισμό γύρω από το άρθρο 24, δικαστικό ακτιβισμό που βεβαίως οφείλεται και στην κακή ποιότητα και την αποσπασματικότητα της σχετικής νομοθεσίας.
- Ο τέταρτος στόχος ήταν να εισαχθούν νέοι θεσμοί συναίνεση, τη στιγμή που η πλειονότητα της κοινής γνώμης θεωρεί ότι στην Ελλάδα το επίπεδο του πολιτικού πολιτισμού είναι χαμηλότερο του ευρωπαϊκού μέσου όρου (άρθρα 51 παρ. 4 και 54 παρ. 1 για τους νόμους αυξημένης πλειοψηφίας, άρθρο 101 Α για την συναινετική ανάδειξη των ανεξάρτητων αρχών).
- Ο πέμπτος στόχος ήταν να εισαχθούν νέες εγγυήσεις διαφάνειας, την περίοδο που η συζήτηση για τη διαφάνεια κυριαρχεί και οδηγεί σε βαθιά απαξίωση των δημοκρατικών θεσμών χωρίς παραδόξως να θίγονται μη αιρετοί θεσμοί εξουσίας, όπως η δικαιοσύνη, οι ένοπλες δυνάμεις ή τα σώματα ασφαλείας (άρθρα 101 Α, 29 παρ. 2, 98, 103 παρ. 6-8, ).
- Ο έκτος στόχος είναι η ενίσχυση της πολιτικής και κοινωνικής συμμετοχής (άρθρα 12, 22 παρ. 3, 29 παρ.3).
- Ο έβδομος στόχος ήταν η ενίσχυση του ρόλου της Βουλής τόσο ως προς το νομοθετικό έργο όσο και ως προς το κοινοβουλευτικό έλεγχο και την παρακολούθηση των ευρωπαϊκών εξελίξεων και πολιτικών (άρθρα 66-79).
- Ο όγδοος στόχος ήταν η προστασία του κύρους της πολιτικής με εστίαση σε μία σειρά από ζητήματα όπως τα κωλύματα και τα ασυμβίβαστα των βουλευτών, η ποινική ευθύνη των υπουργών, το πολιτικό χρήμα κ.ο.κ.
- Ο ένατος στόχος ήταν να εισαχθούν μέτρα για την ενίσχυση της εσωτερικής και εξωτερικής ανεξαρτησίας της δικαιοσύνης και μέτρα για την αποτελεσματικότερη άσκηση του δικαστικού ελέγχου σε όλα τα επίπεδα από αυτό της προσφυγής στη δικαιοσύνη έως την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων σε βάρος του δημοσίου και την υποχρέωση συμμόρφωσης της διοίκησης σε κάθε είδους δικαστική απόφαση (άρθρο 88 παρ. 2, 88 παρ. 6 και ερμηνευτική δήλωση, 89 παρ. 2 και 3, 90, 92 παρ. 3 και 4, 93 παρ. 3, 94, 95, παρ. 1,3 και 5, 98 παρ. 1, 100 παρ. 5 ).
- Ο δέκατος στόχος ήταν η ενίσχυση της αυτοδιοίκησης και της αποκέντρωσης, ώστε να μην υπάρχουν συνταγματικοί φραγμοί στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική διοίκηση στα περιφερειακά όργανα του κράτους και κυρίως στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης (άρθρα 101 και 102).
- Ο ενδέκατος, τέλος, στόχος ήταν η επιβεβαίωση και η ενίσχυση του ευρωπαϊκού προσανατολισμού της χώρας και της συμμετοχής της στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης (ερμηνευτικές δηλώσεις κάτω από τα άρθρα 28 και 80).
Η αναθεώρηση του 2001 επέφερε τροποποιήσεις σε 113 διατάξεις του Συντάγματος, εάν η καταγραφή γίνει σε επίπεδο παραγράφου του συνταγματικού κειμένου. Από αυτό το ευρύτατο φάσμα θεμάτων που αφορούν τα θεμελιώδη δικαιώματα των πολιτών, τις θεσμικές εγγυήσεις, νέες ρητές συνταγματικές αρχές όπως η αναλογικότητα και η τριτενέργεια, νέους θεσμούς όπως οι ανεξάρτητες αρχές, νέες δικονομικές προδιαγραφές που αφορούν τη συμμόρφωση της διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις, την αναγκαστική εκτέλεση σε βάρος του δημοσίου, τον έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων κ.ο.κ., ορισμένοι επιμένουν να αναφέρουν δύο, όλες και όλες διατάξεις: Αυτή του άρθρου 57 παρ. 1 για το επαγγελματικό ασυμβίβαστο των βουλευτών και αυτή του άρθρου 14 παρ. 9 για το λεγόμενο «βασικό μέτοχο». Αυτές οι ρυθμίσεις αφορούν ένα πολύ μικρό κύκλο ανθρώπων και επιχειρήσεων και είναι αδικαιολόγητο η εστίαση στα θέματα αυτά να παρεμποδίζει τη διάχυση της γνώσης γύρω από το Σύνταγμα και την αφομοίωση του αναθεωρημένου και ισχύοντος Συντάγματος της χώρας από το νομοθέτη και τη νομολογία, επειδή η κοινή γνώμη και η επιστήμη δεν πιέζουν όσο πρέπει προς την κατεύθυνση αυτή. Τέλος, ας εξηγήσω τι σημαίνει «ερμηνευτική απρονοησία» όσων επικρίνουν επιμέρους πτυχές της αναθεώρησης: Όταν στο πλαίσιο μιας ανοικτής αναθεωρητικής διαδικασίας προτείνει κάποιος μία κατά τη γνώμη του καλύτερη ή πληρέστερη λύση, ένα νέο θεσμό, μία νέα ρύθμιση, μία άλλη νομοτεχνική κατάστρωση, είναι λογικό να υποστηρίζει την ορθότητα της άποψης του. Όταν όμως συντελείται η αναθεώρηση και διαμορφώνεται το ισχύον Σύνταγμα, είναι θεμελιώδες ερμηνευτικό, αλλά και πολιτικό σφάλμα να μην αξιοποιούνται όλα τα δεδομένα της ιστορικής και κυρίως της λογικοσυστηματικής ερμηνείας των ισχυουσών διατάξεων για να αντληθεί όσο γίνεται μεγαλύτερο κανονιστικό περιεχόμενο πάντοτε προς την κατεύθυνση που επιβάλλουν οι ίδιες οι θεμελιώδεις αρχές του Συντάγματος: η δημοκρατική αρχή, η αρχή του κράτους δικαίου, η αρχή του κοινωνικού κράτους κ.ο.κ. Κάποιοι προτιμούν όμως να «κολοβώσουν» ερμηνευτικά κάποιες διατάξεις μόνο και μόνο για να ισχυριστούν ότι μια δική τους εκδοχή που είχε προβληθεί μεσούσης της διαδικασίας αναθεώρησης ήταν καλύτερη: Πρόκειται πολύ απλά για σύγχυση ρόλων. Ο ερμηνευτής και κυρίως ο εφαρμοστής του Συντάγματος παίζει τον δικό του κρίσιμο ρόλο που είναι διαφορετικός από αυτόν του αναθεωρητικού νομοθέτη, ο οποίος εγκιβωτίζει τη βούληση του στο κείμενο του συντάγματος.
3. Με αφορμή την πρόσφατη πρόταση νέας αναθεώρησης του Συντάγματος 1975/1986/2001, φαίνεται να κλιμακώνεται μια θεσμική αναμέτρηση μεταξύ της εκτελεστικής και της δικαστικής εξουσίας. Ποιες είναι οι αιτίες και ποιες οι πιθανές συνέπειες αυτής της κλιμάκωσης;
Ευ. Βενιζέλος: Αναφέρεστε προφανώς στη συζήτηση για τη σκοπιμότητα ίδρυσης ειδικού συνταγματικού δικαστηρίου προκειμένου να καταστεί διαφανέστερος ο δικαστικός έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων. Αυτό όμως δεν συνεπάγεται περιορισμό του δικαστικού ελέγχου καθώς εξίσου πιθανό είναι να συνεπάγεται εντατικοποίηση του. Το ερώτημα συνεπώς είναι αν το υπάρχον στην Ελλάδα σύστημα δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας είναι λειτουργικό, διαφανές και επαρκές. Ανήκω σε αυτούς που υποστηρίζουν εδώ και χρόνια ότι το ελληνικό σύστημα παρότι εμφανίζεται τυπικά ως σύστημα διάχυτου, παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου είναι κατά βάθος σύστημα με υψηλό βαθμό συγκέντρωσης του ελέγχου στο επίπεδο των τριών ανωτάτων δικαστηρίων, σύστημα με μεγάλη δυνατότητα αμέσου και ευθέως ελέγχου, κυρίως από το Συμβούλιο της Επικρατείας και το Ελεγκτικό Συνέδριο, ακόμη όμως και από τον Άρειο Πάγο, εφόσον γίνουν κάποιες δικονομικές μεθοδεύσεις, όπως για παράδειγμα αυτές που είδαμε στην περίπτωση της «βασιλικής περιουσίας» και βέβαια είναι σύστημα, σε πολλές περιπτώσεις, αφηρημένου ελέγχου με επιπτώσεις πολύ ευρύτερες από τα όρια του δεδικασμένου που παράγει η συγκεκριμένη απόφαση. Έχουμε συνεπώς στην Ελλάδα δύο συστήματα: ένα φαινομενικό και ένα πραγματικό. Ο κοινός δικονομικός νομοθέτης με τον θεσμό της ειδικής παρέμβασης για θέματα συνταγματικότητας ενώπιον των ολομελειών των ανωτάτων δικαστηρίων και τελικά ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001 με την προσθήκη της παρ. 5 του άρθρου 100 προσπάθησε να εκλογικεύσει το σύστημα ώστε η συνταγματική αντιδικία να οργανώνεται με διαφάνεια και να μην στερούνται πολλοί ενδιαφερόμενοι του δικαιώματος δικαστικής ακρόασης, επειδή συμπαρασύρονται από μία απόφαση που εκδίδεται με αφορμή άλλη υπόθεση χωρίς οι ίδιοι καν να ακουστούν. Παράλληλα βλέπουμε π.χ. στην περίπτωση της τελευταίας απόφασης για τον τρόπο υπολογισμού των λευκών ψηφοδελτίων το ΑΕΔ να δημιουργεί με τη νομολογία του τεράστια προβλήματα επειδή έχει τυχαία και μεταβλητή σύνθεση και άρα κρίσιμες ασυνέχειες στη θεσμική του μνήμη.
Όπως προκύπτει από τη μελέτη της νομολογίας των τελευταίων ετών αναδεικνύονται τρία πεδία στα οποία η νομολογία σε συνδυασμό με την κακή ποιότητα και την αποσπασματικότητα της νομοθεσίας φαίνεται να δημιουργεί κατά κυριολεξία αδιέξοδο. Το πρώτο είναι η πολιτική γης σε συνδυασμό πάντοτε με την απολύτως αναγκαία προστασία του περιβάλλοντος. Το δεύτερο είναι η μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κράτος στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και το τρίτο η συστηματική εναρμόνιση με το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο.
Χρειάζεται συνεπώς μία περαιτέρω εκλογίκευση του συστήματος το οποίο είναι ούτως ή άλλως μεικτό και περίπλοκο. Χρειάζεται μία παρέμβαση που θα διασώζει τα πλεονεκτήματα του διάχυτου ελέγχου και θα αποφεύγει, στο μέτρο του δυνατού, τα μειονεκτήματα του συγκεντρωτικού ελέγχου. Αλλά από την άλλη πλευρά θα αντλεί όσο γίνεται περισσότερα πλεονεκτήματα από αυτό το σύστημα. Γι’ αυτό διατύπωσα την συγκεκριμένη και νομοτεχνικά καταστρωμένη πρόταση για την ίδρυση Συνταγματικού Δικαστηρίου με μέλη επιλεγόμενα, από το σώμα των δικαστικών λειτουργών και των καθηγητών των νομικών μαθημάτων, από την ολομέλεια της Βουλής με αυξημένη πλειοψηφία 2/3, με μία επταετή μη ανανεώσιμη θητεία, με την προσθήκη κάποιων δυνατοτήτων αφηρημένου ελέγχου, με υποχρέωση παραπομπής από τα κοινά δικαστήρια των ζητημάτων αντισυνταγματικότητας μέσα όμως από την κανονική ροή των ενδίκων μέσων και πάντα μέσα από τις ολομέλειες των τριών ανωτάτων δικαστηρίων, με παράλληλη διατήρηση της διάχυτης αρμοδιότητας άσκησης ελέγχου της συνταγματικότητας από όλα τα δικαστήρια όλων των βαθμών και όλων των δικαιοδοσιών. Η μελέτη μου και η πρόταση μου δημοσιεύονται στο περιοδικό «Το Σύνταγμα», στο πρώτο τεύχος της νέας περιόδου (1/2006) που εκδόθηκε πριν από λίγες ημέρες. Άρα ο κάθε ενδιαφερόμενος μπορεί να βρει εκεί τις λεπτομέρειες.
4. Μολονότι ένας από τους στόχους της αναθεώρησης του 2001 ήταν η διευκόλυνση της συμμετοχής της Ελλάδας στο ευρωπαϊκό και διεθνές νομικοπολιτικό γίγνεσθαι, διατηρήθηκαν ή εισήχθησαν συνταγματικές διατάξεις, όπως εκείνες των άρθρων 3, 14 παρ. 9 ή 16 παρ. 5, οι οποίες δημιουργούν τριβές μεταξύ της εθνικής και της ευρωπαϊκής ή διεθνούς έννομης τάξης. Στο πλαίσιο της επικείμενης αναθεώρησης, με ποιον τρόπο πρέπει να σταθμισθούν οι ιδιαιτερότητες του εθνικού Συντάγματος με την ανάγκη προσαρμογής του στις διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις; Πως επηρεάζει την παραπάνω στάθμιση το γεγονός ότι, μετά το 2001, οι διεθνείς και ευρωπαϊκές εξελίξεις σημαδεύθηκαν από τα μέτρα καταπολέμησης της τρομοκρατίας και την ανάσχεση της διαδικασίας επικύρωσης του ευρωπαϊκού συντάγματος;
Ευ. Βενιζέλος: Η διεθνοποίηση του Συντάγματος, όπως και το ομόλογο φαινόμενο της «συνταγματοποίησης» του διεθνούς δικαίου αλλά βεβαίως και του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, είναι προφανές ότι περιορίζει τα περιθώρια επιλογών του εθνικού συντακτικού και αναθεωρητικού νομοθέτη. Υπάρχουν διεθνείς παραδοχές και ευρωπαϊκά συμφραζόμενα που κανένα εθνικό σύνταγμα δεν μπορεί να υπερβεί ή να αγνοήσει αζημίως. Άλλωστε η ακώλυτη συμμετοχή της Ελλάδας στις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ήταν μία από τις βασικές επιλογές της αναθεώρησης του 2001 που προσέθεσε σχετική λιγόλογη, αλλά πολύ κρίσιμη ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 28. Αυτό θέτει και το πλαίσιο της συστηματικής ερμηνείας όλων των συνταγματικών διατάξεων. Αναφέρθηκα ήδη στην επιλογή της αναθεώρησης του 2001 ως προς τα θεμελιώδη δικαιώματα και τη θωράκιση του κράτους δικαίου, παρά την ανοικτή διεθνή συζήτηση για τη σχέση ελευθερίας και ασφάλειας που δυστυχώς δεν αντιλαμβάνεται ότι μόνο ο σεβασμός των συνταγματικών δικαιωμάτων παρέχει ασφάλεια. Περιττεύει –φαντάζομαι- να τονίσω ότι για τη βαθιά πολιτική, αναπτυξιακή και ιδεολογική κρίση της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν ευθύνονται τα εθνικά συντάγματα των κρατών-μελών και σίγουρα δεν ευθύνεται το Ελληνικό Σύνταγμα και η προβλεπόμενη από αυτό διαδικασία κύρωσης και επικύρωσης της άτυχης και εγκαταλελειμμένης συνθήκης για την θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης. Βέβαια, ουδέν κακόν αμιγές καλού. Τώρα τίθεται επί τάπητος το πολιτικό πρόβλημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δεν μπορεί να εμφανίζεται ως θεσμικό.
Έρχομαι στις γνωστές αιτιάσεις ορισμένων για τις σχέσεις κράτους και Εκκλησίας, τον λεγόμενο «βασικό μέτοχο» και τα μη κρατικά ΑΕΙ.
α) Θυμίζω ότι στην αρχική πρόταση αναθεώρησης που υπέβαλλε το ΠΑΣΟΚ το 1995 περιλαμβανόταν και το άρθρο 3. Η πρόταση αυτή αποσύρθηκε αφενός λόγω της έντονης αντίδρασης του τότε Αρχιεπισκόπου Σεραφείμ, αφετέρου δε και κυρίως λόγω της απόλυτης άρνησης της Ν.Δ. να συμπράξει. Χωρίς όμως την σύμπραξη της Ν.Δ. δεν μπορούσε να συγκεντρωθεί η αναγκαία αυξημένη πλειοψηφία των τριών πέμπτων του όλου αριθμού των βουλευτών. Αν αφήναμε το ζήτημα ανοικτό και αν το αποτέλεσμα ήταν η απόρριψη της πρότασης του ΠΑΣΟΚ, το εξ αντιδιαστολής ερμηνευτικό συμπέρασμα θα μπορούσε να είναι απόλυτα εσφαλμένο για το ποιο είναι το κανονιστικό περιεχόμενο του άρθρου 3 και πώς αυτό επηρεάζει την ερμηνεία του άρθρου 13, αλλά και πολλών άλλων συνταγματικών διατάξεων. Εξακολουθώ να θεωρώ ότι το άρθρο 3 δεν μπορεί να ερμηνεύεται ως περιορισμός της απόλυτης θρησκευτικής ελευθερίας και ισότητας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 13. Το άρθρο 3 διαρρυθμίζει, για λόγους που είναι ιστορικά ευεξήγητοι, τη συνταγματική θέση του Οικουμενικού Πατριαρχείου και τη σχέση του Οικουμενικού Πατριαρχείου και της Εκκλησίας της Ελλάδας. Δεν περιορίζει το άρθρο 13. Επικρατούσα θρησκεία είναι η θρησκεία της πλειονότητας και όχι η επίσημη ή κρατική θρησκεία. Το άρθρο 3 δεν μπορεί να θεμελιώσει ούτε μέτρα θρησκευτικού χρωματισμού του κράτους, ούτε αποκλίσεις από τη θρησκευτική ελευθερία.
Με το σκεπτικό αυτό θεωρώ ότι απλούστερη και ευκολότερη λύση (εφόσον συμφωνήσει η Ν.Δ., οι ψήφοι της οποίας είναι αριθμητικά αναγκαίες) είναι η προσθήκη ερμηνευτικής δήλωσης υπό το άρθρο 3 που θα αποσαφηνίζει και ρητά τα δύο αυτά στοιχεία: Πρώτον, ότι το άρθρο 3 δεν συνιστά ούτε δικαιολογεί περιορισμό στη θρησκευτική ελευθερία και ισότητα και, δεύτερον, ότι ως επικρατούσα θρησκεία νοείται η θρησκεία της πλειονότητας του ελληνικού λαού και όχι η επίσημη ή κρατική θρησκεία, άρα δεν δικαιολογούνται μέτρα θρησκευτικού χρωματισμού του κράτους. Αντιθέτως η Εκκλησία, όπως και όλες οι θρησκευτικές, αλλά και μη ομολογιακές οντότητες έχει υποχρέωση πολιτικής ουδετερότητας.
β) Η μαξιμαλιστική διατύπωση της παραγράφου 9 του άρθρου 14 υπήρξε αποτέλεσμα εντονότατων πιέσεων από την τότε αντιπολίτευση της Ν.Δ. καθώς επίσης και από ένα μεγάλο και κρίσιμο αριθμό βουλευτών του ΠΑΣΟΚ και σημαντική μερίδα των ίδιων των μέσων ενημέρωσης. Και είναι λογικό αυτά τα στοιχεία να συνδιαμορφώνουν την αναθεωρητική διαδικασία, όχι ως μία τυπικά και αποστειρωμένη κοινοβουλευτική διαδικασία, αλλά ως μία συμπύκνωση συσχετισμού δυνάμεων. Τονίστηκε όμως στα πρακτικά της αναθεωρητικής Βουλής ότι το άρθρο 14 παρ. 9 συνδέεται συστηματικά με το άρθρο 28 και την αρχή της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, ότι ακραίο όριο ερμηνείας του άρθρου 14 παρ. 9 είναι το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο με το οποίο πρέπει να εναρμονίζεται. Η εναρμόνιση του συνεπώς με το ευρωπαϊκό κοινοτικό δίκαιο ήταν εξαρχής εγγενής όρος του άρθρου 14 παρ. 9.
Δυστυχώς όλα αυτά τα στοιχεία της ιστορικής και λογικοσυστηματικής ερμηνείας αγνοήθηκαν από την πρώτη νομοθετική πρωτοβουλία της σημερινής κυβέρνησης, αλλά και από τη σχετική παραπεμπτική απόφαση του Δ’ Τμήματος του ΣτΕ. Η εξέλιξη είναι γνωστή, με την πρόδηλη υπαναχώρηση της κυβέρνησης, αλλά καθώς και με την προφανή αμηχανία της νομολογίας και μάλιστα στο επίπεδο της ολομέλειας του ΣτΕ. Τώρα το καθαρότερο και το απλούστερο είναι να διαγραφούν τα τρία τελευταία εδάφια της παραγράφου αυτής. Ακόμη όμως και αν διατηρηθούν στο συνταγματικό κείμενο, γιατί η Ν.Δ,. δεν θέλει να αναλάβει το κόστος της κατάργησης, η ερμηνεία τους προκύπτει από τα στοιχεία που προανέφερα.
γ) Επαναλαμβάνω, τέλος, ότι το ισχύον άρθρο 16 παρ. 5 επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη να περιβάλλει με τον τύπο του ν.π.δ.δ. και ένα πανεπιστήμιο που ιδρύεται και χρηματοδοτείται από γενναιόδωρο δωρητή για κοινωφελείς σκοπούς. Πάντοτε όμως με ακαδημαϊκά και αξιοκρατικά κριτήρια και ως προς τους φοιτητές και ως προς τους διδάσκοντες. Είναι βέβαια πολλοί αυτοί που εξακολουθούν να επιμένουν ότι το Σύνταγμα ανακόπτει την ανάπτυξη της ανώτατης εκπαίδευσης και της έρευνας, ότι δήθεν το Σύνταγμα φταίει για τη φοιτητική μετανάστευση και για το γεγονός ότι δεν αναπτύσσονται σημαντικές, κοινωφελείς υποτίθεται, πρωτοβουλίες στο χώρο της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Κατά τη γνώμη μου οι αιτίες των προβλημάτων αυτών είναι άλλες και οι προτεραιότητες στον χώρο των ΑΕΙ και των ΤΕΙ πρέπει φυσικά να είναι άλλες: η επαρκής και αξιοπρεπής χρηματοδότηση τους, η χειραφέτηση τους από τα γραφειοκρατικά δεσμά του Υπουργείου Παιδείας, η πολυτυπία, η ευελιξία, η αυτονόμηση του λυκείου και η αποσύνδεση του από την εισαγωγή στο Πανεπιστήμιο, τα παραρτήματα ευρωπαϊκών ή άλλων ξένων πανεπιστημίων, τα ποικιλώνυμα κέντρα ελευθέρων σπουδών κ.ο.κ.
Επειδή όμως πρέπει να σταματήσει η αποπροσανατολιστική αυτή συζήτηση, λέω ναι σε τυχόν πρόταση προσθήκης παρ. 5 Α στο άρθρο 16 που θα επιτρέπει τη σύσταση ΑΕΙ και με τη μορφή ν.π.ι.δ., εφόσον όμως πρόκειται για ιδρύματα μη κερδοσκοπικά, εφόσον οι προδιαγραφές συγκρότησης των ακαδημαϊκών μονάδων είναι ανάλογες με αυτές των δημοσίων ΑΕΙ και εφόσον η εισαγωγή των φοιτητών και η εκλογή των καθηγητών γίνεται με όρους αυστηρά αξιοκρατικούς και ακαδημαϊκούς. Ας γίνει και αυτό για να κατανοηθεί ότι τα προβλήματα της ανώτατης εκπαίδευσης και της έρευνας δεν είναι συνταγματικά, αλλά πολιτικά, δημοσιονομικά και κοινωνικά.
5. Το πολιτικο-συνταγματικό μας σύστημα εξακολουθεί να παρουσιάζει έντονα χαρακτηριστικά ενός «κομματοκρατικού» συστήματος: καθυπόταξη της δημόσιας διοίκησης στο εκάστοτε κυβερνών κόμμα, κομματική κηδεμονία της κοινωνίας των πολιτών, απουσία εσωκομματικής δημοκρατίας… Το ζήτημα αυτό δεν πρέπει να απασχολήσει τον αναθεωρητικό νομοθέτη;
Ευ. Βενιζέλος: Για κανένα από τα μεγάλα και υπαρκτά προβλήματα που θέτετε δεν φταίει το Σύνταγμα. Συνεπώς και η λύση των προβλημάτων αυτών δεν εναπόκειται στο Σύνταγμα. Ο νομικός, δηλαδή κρατικός έλεγχος της εσωκομματικής λειτουργίας παράγει περισσότερα προβλήματα από όσα μπορεί να λύσει. Οι συνταγματικές εγγυήσεις διαφάνειας και αξιοκρατίας που περιλαμβάνει το άρθρο 103 είναι επαρκέστατες, εφόσον εφαρμόζονται χωρίς καταστρατηγήσεις. Η κοινωνία των πολιτών έχει ελεύθερο και ανοικτό πεδίο δράσης, αρκεί να μη διεκδικεί την υποκατάσταση των κομμάτων και να μη μετατρέπεται σε επάγγελμα ακολουθώντας κατά πόδας τις χειρότερες δυνατές εκδοχές της πολιτικής. Η αντίληψη πως όλα τα πολιτικά, κοινωνικά και αναπτυξιακά προβλήματα της χώρας πρέπει να αντιμετωπιστούν ως προβλήματα συνταγματικά και άρα η λύση τους να επιδιωχθεί δια νόμου ή μάλλον δια του θεμελιώδους νόμου, είναι ένας επικίνδυνος νομικός μαξιμαλισμός που παραποιεί τα δεδομένα του ελληνικού προβλήματος.
Το σύνταγμα χρειάζεται για την εφαρμογή του ενεργούς πολίτες, έντιμους δικαστές, θαρραλέους πολιτικούς, σοβαρούς και αδιαφανείς δημοσιογράφους, συγκροτημένους επιστήμονες. Όταν δεν συντρέχουν αυτές οι προϋποθέσεις, δεν φταίει το σύνταγμα.
6. Ορισμένοι θεωρούν ότι πρέπει να υπάρξουν επιπλέον συνταγματικές εγγυήσεις του κοινωνικού κράτους, όπως, για παράδειγμα, η συνταγματική κατοχύρωση του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος. Συμφωνείτε με την άποψη αυτή;
Ευ. Βενιζέλος: Το υπάρχον συνταγματικό πλαίσιο είναι απολύτως επαρκές για τη νομοθετική εισαγωγή και εξειδίκευση τόσο του ελαχίστου εγγυημένου εισοδήματος όσο και του πολύ ευρύτερου συστήματος μέτρων που συνθέτουν το εγγυημένο επίπεδο αξιοπρεπούς διαβίωσης για όλους.
Επειδή όμως το Σύνταγμα λειτουργεί όχι μόνο κανονιστικά, αλλά και συμβολικά και προτρεπτικά, σε περίπτωση νέας αναθεωρητικής πρωτοβουλίας πιστεύω ότι το δικαίωμα του καθενός σε ένα αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης και η αντίστοιχη υποχρέωση του κράτους, πρέπει να προβλεφθούν ρητά ως πρόσθετη παράγραφος στο άρθρο 21 του Συντάγματος. -
Δημοσιεύεται:
Ευάγγελος Βενιζέλος, ‘Οι πολιτικές προϋποθέσεις και τα διεθνή όρια της αναθεώρησης’ Νομικός Κόσμος, (Φθινόπωρο 2006), σελ. (excerpt) [PDF] & [link]
Αρχική μορφή:
Συνέντευξη Ευάγγελου Βενιζέλου στην Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου «Διάλογοι»: ‘Οι πολιτικές προϋποθέσεις και τα διεθνή όρια της αναθεώρησης’ (Μάρτιος 2006) 42 ΕφημΔΔ «Διάλογοι» [PDF] & [link]
