Αθήνα, 13 Νοεμβρίου 2018

 

Άρθρο Ευάγγελου Βενιζέλου στην εφημερίδα ΤΑ ΝΕΑ*

 

Δημοσιονομική επίγνωση και αναθεώρηση του Συντάγματος

 

Μια χώρα που έζησε και ζει την σκληρή εμπειρία της οικονομικής κρίσης, το πρώτο πράγμα που θα ήθελε να προβλέπεται στο Σύνταγμά της είναι θεσμικοί μηχανισμοί επίγνωσης της δημοσιονομικής κατάστασης και έγκαιρης προειδοποίησης για παρεκκλίσεις που μπορεί να αποβούν επικίνδυνες. 

Η Ελλάδα, ως κράτος μέρος της Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση και του Δημοσιονομικού Συμφώνου, έχει αναλάβει τη διεθνή νομική υποχρέωση να εισαγάγει ρητά στο Σύνταγμά της τον χρυσό δημοσιονομικό κανόνα του ισοσκελισμένου προϋπολογισμού ή μάλλον του μέγιστου επιτρεπτού, υπό όρους, δημοσιονομικού ελλείμματος. Ο κανόνας αυτός ισχύει, ούτως ή άλλως, στην ελληνική έννομη τάξη με σχετικά αυξημένη νομική ισχύ, εφόσον περιλαμβάνεται σε διεθνή συνθήκη που έχει ήδη κυρωθεί από την Ελλάδα με νόμο.

Άλλωστε η Ελλάδα ειδικά, πέραν των δεσμεύσεων του δημοσιονομικού συμφώνου που ισχύει για όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ και ιδίως της Ευρωζώνης, έχει αναλάβει επιπρόσθετες νομικές υποχρεώσεις έναντι των εταίρων της στην Ευρωζώνη και του ESM που είναι ο βασικός δανειστής της χώρας, ως προς το ύψος του ετήσιου πρωτογενούς πλεονάσματος που οφείλει να επιτυγχάνει τα επόμενα πολλά χρόνια (3,5 % του ΑΕΠ μέχρι το 2022 και περίπου 2,2% μέχρι το 2060).  

Εφόσον η Ελλάδα κινεί τη διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματός της δεν μπορεί να αγνοήσει αυτή τη διεθνή νομική υποχρέωσή της που είναι στοιχείο της διεθνούς δημοσιονομικής της αξιοπιστίας. Στοιχείο ελεγχόμενο με αυστηρότητα όχι μόνο από τους εταίρους της ευρωζώνης και τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, αλλά και από τις αγορές στις οποίες η χώρα προσδοκά να επανέλθει, αλλά δυστυχώς δεν έχει ακόμη επανέλθει.

Η πρόταση αναθεώρησης της ΝΔ περιλαμβάνει γενική αναφορά στον δημοσιονομικό κανόνα χωρίς ειδικότερη αναφορά στη συγκεκριμένη διάταξη της Συνθήκης για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση. Η πρόταση που υπέβαλαν οι βουλευτές του ΣΥΡΙΖΑ δεν προβλέπει τίποτα σχετικό. Παράδοξη σιωπή για ένα κόμμα η κυβέρνηση του οποίου έχει δεσμεύσει μακροχρόνια τη χώρα σε υψηλό ετήσιο πρωτογενές πλεόνασμα. Αυτοί οι δεσμευτικοί στόχοι ωχριούν άλλωστε μπροστά στην πολιτική των υπερπλεονασμάτων που με ενθουσιασμό εφαρμόζει η κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ - ΑΝΕΛ από το 2016, με δραματικές αντιαναπτυξιακές επιπτώσεις και με μόνο στόχο την αναδιανομή του «μερίσματος» της στασιμοχρεοκοπίας, σε βάρος της προοπτικής των ανέργων να βρουν δουλειά επειδή δεν γίνονται οι αναγκαίες επενδύσεις και των συνταξιούχων να βελτιώσουν τη σύνταξή τους επειδή δεν αυξάνεται επαρκώς το ονομαστικό ΑΕΠ.

Αντί να προταθεί η προσθήκη του δημοσιονομικού κανόνα και η θέσπιση μηχανισμών επίγνωσης και προειδοποίησης, με βασικό τη συνταγματική κατοχύρωση της ανεξαρτησίας της Τράπεζας της Ελλάδος που, ούτως ή άλλως, διασφαλίζεται από την ευρωπαϊκή έννομη τάξη, προτείνονται ρητορικές προσθήκες στο κεφάλαιο των κοινωνικών δικαιωμάτων ( κυρίως στο άρθρο 21 ). Αναφέρομαι σε ρητορικές προσθήκες γιατί όλα όσα προτείνονται σε σχέση με το εγγυημένο επίπεδο διαβίωσης, το δικαίωμα στην πρόσβαση σε υπηρεσίες υγείας και γενικότερα σε σχέση με τα κοινωνικά δικαιώματα, διασφαλίζονται ήδη στο ισχύον Σύνταγμα, συνάγονται ερμηνευτικά από τις υπάρχουσες συνταγματικές διατυπώσεις και συμπληρώνονται ή εξειδικεύονται στο επίπεδο σχετικών διεθνών συμβάσεων, όπως ο Ευρωπαϊκός Κοινωνικός Χάρτης ή στο πεδίο της έννομης τάξης της ΕΕ με πλήθος κανονισμών ή οδηγιών. Με το σκεπτικό άλλωστε αυτό δεν υιοθετήθηκε το 2001 πρόταση βουλευτών για ρητή αναφορά του Συντάγματος στο ελάχιστο εγγυημένο εισόδημα ακριβώς επειδή αυτό συναγόταν ήδη από τις ισχύουσες ρυθμίσεις. Η νομολογία του ΣτΕ για τις συντάξεις επικαλείται συνεχώς το κριτήριο του ορίου της αξιοπρεπούς διαβίωσης που συνιστά ισχύοντα συνταγματικό κανόνα. 

Η εφαρμογή όμως των κοινωνικών δικαιωμάτων που συνίστανται σε παροχές με δημοσιονομικό κόστος τελεί υπό την πραγματική προϋπόθεση της δημοσιονομικής δυνατότητας και κυρίως της δημοσιονομικής αντοχής και υπόστασης της χώρας. Αλλιώς τα κοινωνικά δικαιώματα ( συντάξεις, επιδόματα, επίπεδο υγειονομικής περίθαλψης κοκ ) μπορεί να παραμένουν ακέραια, χωρίς κανένα νομοθετικό περιορισμό, αλλά το κράτος επειδή θα έχει πτωχεύσει δεν θα έχει την ταμειακή δυνατότητα να πληρώσει μισθούς, συντάξεις, επιχορηγήσεις ασφαλιστικών ταμείων, δαπάνες λειτουργίας νοσοκομείων και σχολείων κ.ο.κ. Αν το 2010, το κράτος δεν προέβαινε σε καμία περικοπή αλλά επέλεγε να οδηγηθεί εκ των πραγμάτων σε καθεστώς ασύντακτης χρεοκοπίας, δεν θα υπήρχε κανένας νόμος που θα κινδύνευε να κριθεί αντισυνταγματικός επειδή δεν σέβεται το όριο της αξιοπρεπούς διαβίωσης. Στο πλαίσιο βεβαίως των δημοσιονομικών δυνατοτήτων και αντοχών της χώρας η κατανομή των κοινωνικών δαπανών πρέπει να γίνεται με σεβασμό της αρχής της αναλογικής ισότητας και των συνταγματικά επιβεβλημένων προτεραιοτήτων.

Συνταγματικές υποσχέσεις που μετατρέπονται σε νομολογιακές παροχές χωρίς να υπάρχει το αναγκαίο δημοσιονομικό αντίκρυσμα σε δύο δρόμους μπορεί να οδηγήσουν. Ο πρώτος δρόμος είναι το δημοσιονομικό και αναλογιστικό ( ως προς τα ασφαλιστικά ταμεία) αδιέξοδο είτε λόγω υπερβολικού δημοσιονομικού ελλείμματος, είτε λόγω ανεξέλεγκτης δυναμικής του δημοσίου χρέους, είτε λόγω άμεσης ταμειακής αδυναμίας να καλυφθούν οι χρηματοδοτικές ανάγκες του κράτους μέσω δανεισμού από τις αγορές ή τους θεσμικούς εταίρους. Ο δεύτερος δρόμος είναι να υποτιμηθεί το Σύνταγμα, να εκληφθεί ως διακηρυκτικό κείμενο κενό κανονιστικού περιεχομένου στο ευαίσθητο πεδίο των κοινωνικών δικαιωμάτων. Ο πρώτος δρόμος είναι προφανώς πρόσκαιρος και οδηγεί λίγο αργότερα σε κρίση του κοινωνικού κράτους. Ο δεύτερος δρόμος οδηγεί σε υποβάθμιση του κράτους δικαίου.

Συνταγματικές ρητορείες χωρίς δημοσιονομικό αντίκρυσμα τροφοδοτούν τη χειρότερη εκδοχή του λαϊκισμού που είναι ο συνταγματικός λαϊκισμός. Είτε πρόκειται για λαϊκισμό του αναθεωρητικού νομοθέτη που αρέσκεται σε εύκολες υποσχέσεις, είτε για λαϊκισμό της δικαστικής ερμηνείας του Συντάγματος χωρίς ενδιαφέρον για τις δημοσιονομικές επιπτώσεις.

Όποιος όμως θεωρεί ότι προοδευτική και φιλολαϊκή παρέμβαση στο Σύνταγμα είναι η μετατροπή του σε κείμενο διακηρυκτικό χωρίς πρακτικό αντίκρυσμα, μας γυρίζει πολλές δεκαετίες πίσω γιατί μειώνει δραματικά την κανονιστική πυκνότητα και υπονομεύει κατά βάθος τη νομική υπέροχη του Συντάγματος. -

  

* Ο Ευάγγελος Βενιζέλος είναι πρώην αντιπρόεδρος της κυβέρνησης, καθηγητής συνταγματικού δικαίου, εισηγητής της πλειοψηφίας στην αναθεωρητική διαδικασία 1995-2001.

Το σημερινό άρθρο (13.11.2018) αποτελεί το πέμπτο από τη σειρά επτά άρθρων που δημοσιεύονται καθημερινά στην εφημερίδα ΤΑ ΝΕΑ σχετικά με την αναθεώρηση του Συντάγματος

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του ΣυντάγματοςΆρθρα 2018