29 Οκτωβρίου 2002
Ευάγγελος Βενιζέλος
«Οι ανεξάρτητες αρχές μετά την αναθεώρηση του Ελληνικού Συντάγματος του 1975/1986/2001»
Ι. Η πρόσφατη αναθεώρηση του ελληνικού Συντάγματος του 2001 είχε πλήρη αίσθηση του τρόπου με τον οποίο δημιουργήθηκαν οι ανεξάρτητες αρχές και στην αμερικανική και στις ευρωπαϊκές έννομες τάξεις1. Το παράδοξο μάλιστα είναι ότι η Ελλάδα, παρότι έχει πολύ μικρότερη εμπειρία ανεξαρτήτων αρχών σε σχέση με την πάρα πολύ μεγάλη αμερικανική εμπειρία και τη λίγο μικρότερη αλλά επίσης αρκετά μακρά πια ευρωπαϊκή εμπειρία2, είναι μια από τις λίγες χώρες στις οποίες είναι πλέον συνταγματικά κατοχυρωμένο το φαινόμενο των ανεξαρτήτων αρχών3.
Ο αναθεωρητικός νομοθέτης είχε λοιπόν πλήρη συνείδηση του γεγονότος ότι δύο είναι οι λόγοι για τους οποίους γεννήθηκε και άνθισε το φαινόμενο των ανεξαρτήτων αρχών διεθνώς:
Ο πρώτος λόγος, ή μάλλον η πρώτη ανάγκη είναι η αποτελεσματική προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, τα οποία πρέπει να περιβληθούν με πρόσθετες θεσμικές εγγυήσεις, ακριβώς γιατί υπάρχουν νέου τύπου απειλές. Συνήθως απειλές που συνδέονται με τη σύγχρονη τεχνολογία, απειλές οι οποίες αφορούν για παράδειγμα τις τηλεπικοινωνίες ή το απόρρητο του ιδιωτικού βίου και άρα πρέπει να υπάρχουν πρόσθετες θεσμικές εγγυήσεις, προκειμένου να αποτραπούν και να ελεγχθούν αυτές οι νέου τύπου απειλές. Αυτή είναι η πιο προφανής και η πιο αθώα εκδοχή για τη δημιουργία ανεξαρτήτων αρχών.
Υπάρχει όμως και ένας δεύτερος λόγος, ο οποίος είναι πολύ πιο προβληματικός θεσμικά και πολιτικά. Οι ανεξάρτητες αρχές δημιουργούνται γιατί ξαφνικά, στο τέλος περίπου του 20ού αιώνα, νιώθουν πολλές χώρες την ανάγκη να ουδετεροποιήσουν πολιτικά πολύ σοβαρούς τομείς της κρατικής εξουσίας. Η πολιτική εξουσία, τα πολιτικά όργανα του κράτους εμφανίζονται αμήχανα και ανεπαρκή στη διαχείριση αυτών των πολύ σημαντικών θεμάτων, που συνδέονται είτε με τη λειτουργία του πολιτεύματος, όπως είναι για παράδειγμα η λειτουργία της ραδιοτηλεόρασης, είτε με την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, π.χ. των προσωπικών δεδομένων, ή αισθάνονται αδύναμα να διαχειριστούν θέματα όπως η αξιοκρατία και η ουδετερότητα στη δημόσια διοίκηση ή θέματα τα οποία σχετίζονται με τη λειτουργία πολύ κρίσιμων τομέων της αγοράς. Θέματα, δηλαδή, σχετικά με τις οικονομικές λειτουργίες του κράτους, θέματα που αφορούν τα σημεία επαφής του κράτους με την οικονομία. Στα σημεία αυτά κρίνεται πλέον ότι δεν πρέπει να είναι παρούσα η πολιτική εξουσία, προκειμένου να διαφυλάξει την αξιοπιστία και το κύρος της. Άρα αυτή έχει ανάγκη από την παρεμβολή άλλων οργάνων τα οποία δεν έχουν πολιτικό χαρακτήρα και τα οποία επωμίζονται την ευθύνη της επαφής με πολύ σημαντικές οικονομικές λειτουργίες του κράτους.
Υπό την έννοια αυτή η δημιουργία των ανεξαρτήτων αρχών είναι αποτέλεσμα αφενός μεν της ανάπτυξης του κράτους δικαίου, αφετέρου δε της κρίσης του σύγχρονου δημοκρατικού κράτους. Οι ανεξάρτητες αρχές είναι συνεπώς μια μορφή ενίσχυσης και θωράκισης του δικαιοκρατικού φαινομένου, αλλά είναι ταυτόχρονα και εκδήλωση της βαθιάς κρίσης του δημοκρατικού φαινομένου. Γι’ αυτό οι ανεξάρτητες αρχές συνδέονται, κατά τη γνώμη μου, αφενός μεν με την ανάπτυξη εκ νέου του πολιτικού φιλελευθερισμού, αφετέρου δε με την κάμψη των δημοκρατικών αντανακλαστικών, που αναζητούν υποκατάσταση ή βοήθεια σε θεσμούς όπως οι ανεξάρτητες αρχές. Έχει επομένως πολύ μεγάλη σημασία, νομίζω, να διαχωρίσουμε τα δύο, κατά βάση, επίπεδα στα οποία κινούνται οι ανεξάρτητες αρχές.
ΙΙ. Είναι, κατά τη γνώμη μου, πολύ απλά στην προσέγγισή τους τα ζητήματα που αφορούν τη νομική φύση των ανεξαρτήτων αρχών. Είναι όμως εξαιρετικά πολύπλοκα τα ζητήματα που αφορούν την πολιτική τους φύση. Είναι πολύ εύκολο να συνεννοηθούμε μεταξύ μας ως προς τη νομική φύση των πράξεών τους και τον διακανονισμό των σχέσεών τους με την εκτελεστική και τη νομοθετική εξουσία, είναι όμως πολύ δύσκολο να πει κανείς με ειλικρίνεια, και με ένα λόγο ο οποίος να είναι σαφής πολιτικά και πολιτειολογικά, ποια είναι η πολιτική φύση των ανεξαρτήτων αρχών. Αυτό ουσιαστικά συνοψίζεται στο ερώτημα, τελικά τι είδους πολιτική ευθύνη έχουν για τις τόσο κρίσιμες αποφάσεις τους οι ανεξάρτητες αρχές ή, για να το πω ακόμη πιο απλά, ποιος αναλαμβάνει τελικά την πολιτική ευθύνη για τις αποφάσεις αυτές; Ή, για να το πω διαφορετικά, είναι δυνατόν να λαμβάνονται αποφάσεις όπως αυτές που καλούνται ή μπορούν να λάβουν οι ανεξάρτητες αρχές π.χ. για τα Μέσα Ενημέρωσης ή για τις οικονομικές λειτουργίες του κράτους ή για την διδασκαλία των θρησκευτικών στα σχολεία, χωρίς κανείς μα κανείς να αναλαμβάνει την πολιτική ευθύνη; Ας μην ξεχνούμε ότι πολιτική ευθύνη σημαίνει καταλογισμός, σημαίνει δυνατότητα του εκλογικού σώματος να αξιολογεί μια κρατική συμπεριφορά.
Υπάρχουν βεβαίως θέματα στα οποία ο λαός δεν μπορεί να αξιολογήσει τις συμπεριφορές αυτές και αυτό είναι θεμιτό σε ένα πολίτευμα που είναι δημοκρατικό, αλλά και δικαιοκρατικό ταυτόχρονα. Τότε όμως δε βρισκόμαστε στον πυλώνα της δημοκρατικής αρχής, αλλά στον πυλώνα του κράτους δικαίου. Οι δικαστικές αποφάσεις για παράδειγμα -όπως καλύτερα από εμένα γνωρίζετε -εκδίδονται και εκτελούνται στο όνομα του ελληνικού λαού, αλλά δεν μπορούν δικονομικά να ελεγχθούν από τον ελληνικό λαό. Δεν μπορεί συνεπώς να καταλογιστεί πολιτική ευθύνη σε ένα δικαστικό όργανο. Αυτό όμως είναι ένα ετεροβαρές σχήμα γιατί πολύ συχνά η κυβέρνηση χρεώνεται την πολιτική ευθύνη και για πολύ σημαντικές δικαστικές αποφάσεις, καθώς ο πολίτης δεν μπορεί να διαχωρίσει εύκολα στη συνείδησή του ποιο είναι το αρμόδιο κάθε φορά κρατικό όργανο. Δεν μπορεί να αντιληφθεί αν μία απόφαση λαμβάνεται από πολιτικό ή από μη πολιτικό όργανο και ως τέτοιο θεωρώ φυσικά και τις ανεξάρτητες αρχές με την έννοια της μη αναγωγής τους στο εκλογικό σώμα. Η κατάσταση όμως αυτή είναι, όπως προκύπτει από την εξέλιξη των θεσμών της αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας και του κράτους δικαίου αναπόφευκτα, εφόσον θέλουμε να διασφαλίσουμε την παράλληλη ισχύ και τη δημοκρατική αρχή, αλλά και το κράτος δικαίου. Υπάρχει συνεπώς μια διαρκής μετατόπιση θεμάτων από το πεδίο αρμοδιότητας των πολιτικών οργάνων στο πεδίο αρμοδιότητας των δικαστικών οργάνων. Τώρα το ίδιο γίνεται τηρουμένων των αναλογιών και στο πεδίο αρμοδιότητας των ανεξάρτητων αρχών.
Έχει λοιπόν πολύ μεγάλη σημασία να δει κανείς πώς λειτουργούν οι ανεξάρτητες αρχές ιδίως εκεί όπου δοκιμάζονται τόσο σημαντικά θέματα όπως είναι οι σχέσεις κράτους και οικονομίας, πολιτικής και οικονομίας. Εκεί που δοκιμάζονται οι όροι διεξαγωγής του πολιτικού ανταγωνισμού, όπως είναι για παράδειγμα η ραδιοτηλεόραση, εκεί όπου κρίνονται πολύ λεπτά και επίπονα ατομικά δικαιώματα, όπως είναι για παράδειγμα η προστασία των προσωπικών δεδομένων και του ιδιωτικού βίου.
ΙΙΙ. Είναι επίσης προφανές ότι υπάρχουν ορισμένοι τεχνικοί λόγοι οι οποίοι οδήγησαν στην άνθιση των ανεξαρτήτων αρχών και τους είχαμε πολύ έντονα υπόψη μας κατά τη διάρκεια της αναθεωρητικής διαδικασίας. Οι ανεξάρτητες αρχές έχουν μια σειρά από πολύ σημαντικά προσόντα σε σχέση με όλες τις άλλες διοικητικές αρχές.
Πρώτον, έχουν μια πολύ πιο αμερόληπτη συγκρότηση, υψηλοτάτου επιπέδου από πλευράς προσόντων. Δεύτερον, συνήθως λειτουργούν εκδίδοντας πράξεις με πληρέστατη αιτιολογία. Και, τρίτον, προσφέρουν μια ανετότερη άσκηση του δικαιώματος ακρόασης εκ μέρους του διοικουμένου. Άρα έχουν τρία προσόντα τα οποία και με απλά κριτήρια διοικητικού δικαίου είναι πάρα πολύ σοβαρά.
IV. Το μείζον ερώτημα -και αυτό θέλω να κρατήσω στην προσοχή σας- είναι το ερώτημα εάν αυτές οι ανεξάρτητες αρχές πρέπει να γίνονται αντιληπτές ως θεσμικά αντίβαρα σε σχέση με την πολιτική εξουσία, δηλαδή εάν έτσι όπως σας τις παρουσιάζω οι ανεξάρτητες αρχές είναι όργανα τα οποία πρέπει να λειτουργούν με μία αντιπλειοψηφική προσέγγιση, δηλαδή με μία αντικυβερνητική προσέγγιση. Ή, εάν οι ανεξάρτητες αρχές προστατεύουν τελικά και την εκάστοτε πλειοψηφία, προστατεύουν και την εκάστοτε κυβέρνηση προσφέροντας ένα θεσμικό θώρακα, ο οποίος καλύπτει το σύνολο του πολιτικού συστήματος και της έννομης τάξης.
Περιττεύει να πω ότι το ερώτημα είναι ρητορικό, ότι δεν πιστεύω πως οι ανεξάρτητες αρχές είναι αντιπλειοψηφικά και αντικυβερνητικά αντίβαρα. Δεν το πιστεύω αυτό ούτε και για τη δικαστική εξουσία. Θεωρώ ότι πρόκειται για θεσμικές εγγυήσεις που περιβάλλουν το σύνολο της λειτουργίας του πολιτεύματος, το σύνολο του πολιτικού συστήματος και το σύνολο της έννομης τάξης.
V. Πρέπει επίσης να σημειώσω ότι η Ζ’ Αναθεωρητική Βουλή αφιέρωσε πολύ χρόνο και πολύ μεγάλη ένταση στο ζήτημα των ανεξαρτήτων αρχών και φαίνεται να έχει πλήρη συνείδηση της τυπολογίας τους. Είχα την ευκαιρία να παρουσιάσω, ως εισηγητής της πλειοψηφίας, μία πρόταση ταξινόμησης των ανεξάρτητων αρχών σε τέσσερις μεγάλες κατηγορίες:
Η πρώτη κατηγορία περιλαμβάνει ανεξάρτητες αρχές που λειτουργούν ως θεσμικές εγγυήσεις, οι οποίες περιβάλλουν τα συνταγματικά δικαιώματα. Αυτό, όπως είπα, αφορά κυρίως τα άρθρο 9Α και 19 του Συντάγματος, την Αρχή Προστασίας των Προσωπικών Δεδομένων και την Αρχή Προστασίας του Απορρήτου των Επικοινωνιών.
Η δεύτερη μεγάλη κατηγορία είναι οι αρχές που ασκούν εποπτεία στη δημόσια διοίκηση. Πρόκειται για το Συνήγορο του Πολίτη (άρθρο 103 παρ. 9) και για το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού, το οποίο δεν ονοματίζεται μεν στο Σύνταγμα αλλά ευθέως παραπέμπει εκεί το αναθεωρημένο άρθρο 103 παράγραφος 7 του Συντάγματος.
Η τρίτη μεγάλη κατηγορία είναι οι ανεξάρτητες αρχές που ασκούν εποπτεία στη λειτουργία της αγοράς. Εδώ πρόκειται για αρχές που δεν είναι μεν συνταγματικά κατοχυρωμένες αλλά οπωσδήποτε συνταγματικά απολύτως ανεκτές και αναφέρομαι κυρίως στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, στη Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, στην Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων.
Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, το οποίο είναι το κατεξοχήν παράδειγμα της τέταρτης κατηγορίας, που περιλαμβάνει τις μεικτής φύσης ανεξάρτητες αρχές. Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης κατά το άρθρο 15 παράγραφος 2 του Συντάγματος προστατεύει το συνταγματικό δικαίωμα στην πληροφόρηση, άρα είναι θεσμική εγγύηση για την άσκηση του δικαιώματος αυτού. Ασκεί, επίσης, την εποπτεία του κράτους άρα εκφράζει έναν πολύ σημαντικό τομέα της δημόσιας διοίκησης στη λειτουργία της ραδιοτηλεοπτικής αγοράς. Συνθέτει συνεπώς χαρακτηριστικά και των τριών προηγουμένων κατηγοριών.
VI. Τούτων δοθέντων υπήρξαν τέσσερα μεγάλα σημεία προβληματισμού κατά την αναθεωρητική διαδικασία, δηλαδή σημεία διαφωνίας ή συμφωνίας μεταξύ των πολιτικών κομμάτων. Το πρώτο ζήτημα επί του οποίου επιτεύχθηκε πολύ γρήγορα συμφωνία ήταν το ερώτημα εάν το Σύνταγμα θα τυποποιήσει και θα εγγυηθεί περιορισμένο αριθμό ανεξαρτήτων αρχών ή εάν θα επιτρέπει στον κοινό νομοθέτη τη διαρκή υπαγωγή στο καθεστώς των συνταγματικά προστατευομένων αρχών και άλλων αρχών που τις συγκροτεί ο νόμος στο μέλλον. Η απάντηση που τελικά δόθηκε είναι πως το Σύνταγμα κατοχυρώνει περιοριστικά τις πέντε αρχές που προανέφερα. Οι άλλες είναι νομοθετικά καθορισμένες και προστατευόμενες, αλλά δεν υπάγονται στο καθεστώς των πέντε συνταγματικά καθορισμένων ανεξαρτήτων αρχών.
Το δεύτερο ζήτημα ήταν το όργανο και η διαδικασία επιλογής. Δεν υπήρξε δυσκολία στο να συνδεθούν οι ανεξάρτητες αρχές με το κοινοβούλιο. Να θεωρηθούν το «μακρύ χέρι» του κοινοβουλίου. Να θεωρηθούν όργανα τα οποία συνδέονται κατά βάση με την άσκηση του κοινοβουλευτικού ελέγχου και πάντως συνδέονται με το κοινοβούλιο με τρεις διαφορετικούς τρόπους. Το κοινοβούλιο ασκεί την οιονεί διοικητική αρμοδιότητα της επιλογής των ανεξαρτήτων αρχών, διαμορφώνει το νομοθετικό τους πλαίσιο ως νομοθέτης και τις χρησιμοποιεί στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Άρα αρμοδιότητες νομοθετικές, ελεγκτικές και οιονεί διοικητικές του κοινοβουλίου συνδέονται με τις ανεξάρτητες αρχές. Η επιλογή, λοιπόν, γίνεται από το κοινοβούλιο και γνωρίζετε ότι η μεγάλη αντιπαράθεση αφορούσε το εάν η επιλογή θα γίνεται από την αρμόδια διαρκή επιτροπή της Βουλής, που έχει μια αμιγώς κομματική σύνθεση κατά την αναλογία της δύναμης των κομμάτων, με πλειοψηφία 2/3, ή εάν θα γίνεται από τη Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής, δηλαδή από το διευρυμένο προεδρείο του σώματος, με ομοφωνία ή με αυξημένη πλειοψηφία 4/5 λόγω του γεγονότος πως ειδικά στο όργανο αυτό η συμμετοχή μελών του κυβερνώντος κόμματος είναι πάντοτε πολύ μεγαλύτερη από την αναλογία της δύναμης των κομμάτων στη Βουλή.
Και οι δύο λύσεις είχαν πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα. Η πρώτη είχε υπέρ αυτής την καθαρότητα του συσχετισμού των δυνάμεων, αλλά είχε το μειονέκτημα πως οι επιτροπές λειτουργούν ως ένα κλασικό πεδίο κομματικού ανταγωνισμού. Η Διάσκεψη των Προέδρων είχε το μειονέκτημα πως δεν αντανακλούσε ακριβώς το συσχετισμό των δυνάμεων, αλλά έχει το πλεονέκτημα μιας πιο ήπιας και προσωπικής συζήτησης που επιτρέπει και την προσωπική συμμετοχή των αρχηγών των κομμάτων με έναν τρόπο ο οποίος είναι περισσότερο συναινετικός, όπως έχει αποδειχθεί ώς τώρα, σε όλες τις φάσεις επιλογής -γιατί αυτό ίσχυε και πριν από την αναθεώρηση- του προέδρου του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, και όπως φάνηκε μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος με την επιλογή της νέας σύνθεσης του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης.
Η πρώτη αυτή εφαρμογή της νέας συνταγματικής διάταξης οδήγησε σε ομόφωνη επιλογή χωρίς να καταφύγει κανείς στην πλειοψηφία των 4/5. Υπάρχει βέβαια πάντοτε ο κίνδυνος να μην μπορεί η Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής να διορίσει μια ανεξάρτητη αρχή, διότι δε συγκεντρώνει την πλειοψηφία των 4/5. Άρα πρόκειται για ένα βάρος πολύ σημαντικό προς τη μειοψηφία, η οποία εάν δεν συναινέσει από ένα σημείο και μετά αδρανοποιεί ή εν πάση περιπτώσει ευτελίζει ενδεχομένως μια συνταγματικά κατοχυρωμένη ανεξάρτητη αρχή.
Το τρίτο θέμα ήταν η περιορισμένη θητεία, με δυνατότητα ανανέωσης, μαζί με τις εγγυήσεις της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των μελών των ανεξαρτήτων αρχών.
Το τέταρτο μεγάλο θέμα ήταν ο τρόπος άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου και γενικότερα η ρύθμιση των σχέσεων με τη Βουλή. Θα δούμε στη συνέχεια τι απάντηση δίνει ο κανονισμός της Βουλής και τι εκκρεμότητες υπάρχουν σε σχέση με τον κοινοβουλευτικό έλεγχο. Αναφέρομαι, καταρχάς στα κλασικά μέσα του κοινοβουλευτικού ελέγχου τα οποία πάντοτε ασκούνται διά του αρμοδίου υπουργού. Εκκρεμεί, κατά τη γνώμη μου, και μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος και μετά την αναθεώρηση του κανονισμού της Βουλής το ερώτημα εάν τα κλασικά μέσα κοινοβουλευτικού ελέγχου λειτουργούν επί των ανεξαρτήτων αρχών και του αρμοδίου υπουργού. Το ερώτημα αυτό αφορά και άλλους τομείς, όπως είναι π.χ. ο πολύ σημαντικός τομέας της τοπικής αυτοδιοίκησης.
VII. Το βέβαιον είναι ότι οι ανεξάρτητες αρχές μετατρέπονται σε συνταγματικά όργανα, δηλαδή σε άμεσα όργανα του κράτους, με τη γενική διάταξη του άρθρου 101Α και τις ειδικότερες διατάξεις που μνημονεύουν τις πέντε αρχές στο πλαίσιο μιας συντεταγμένης διαδικασίας, δηλαδή το πλαίσιο μιας αναθεωρητικής διαδικασίας, που δεν μπορεί να αποκλίνει από τις γενικές αρχές του Συντάγματος και από το πλαίσιο των μη υποκείμενων σε αναθεώρηση διατάξεων, μία από τις οποίες είναι η ρητά αναφερόμενη στο άρθρο 110 παρ. 1 του Συντάγματος, αρχή της διάκρισης των εξουσιών κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος4.
Το γεγονός ότι όλα αυτά συνέβησαν με την αναθεώρηση του Συντάγματος στο πλαίσιο της μη αναθεωρούμενης διάταξης του άρθρου 26 μας αναγκάζει ερμηνευτικά να υποταχθούμε στα όρια της διάκρισης των εξουσιών. Αυτό αφορά μια σειρά από θέματα, όπως είναι το εύρος της κανονιστικής αρμοδιότητας των ανεξαρτήτων αρχών στο πλαίσιο των άρθρων 26 και 43 5 και τα όρια της δημοσιονομικής τους ανεξαρτησίας, στο πλαίσιο του άρθρου 79, αλλά και 98 (για τις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου)6.
VIII. Με βάση αυτά τα συνταγματικά δεδομένα μπορούμε να αξιολογήσουμε τις σχετικές επιλογές του Κανονισμού της Βουλής7 και του νόμου 3051/2002 (ΦΕΚ Α’ 220/20.9.2002) που αφορά συνολικά το καθεστώς των ανεξαρτήτων αρχών. Σύμφωνα, λοιπόν, με τον εκτελεστικό του Συντάγματος νόμο, οι ανεξάρτητες αρχές -οι πέντε στις οποίες αναφερόμαστε- έχουν πλήρη διοικητική ανεξαρτησία με την έννοια της δυνατότητας έκδοσης όχι απλώς εκτελεστών αλλά τελικών διοικητικών πράξεων με τις οποίες ολοκληρώνεται η διοικητική ενέργεια, που σημαίνει ότι αυτές αποφασίζουν τελικά, υποκείμενες βέβαια σε δικαστικό έλεγχο (άρθρα 2 και 4 παρ. 8).
Οι ανεξάρτητες αρχές έχουν, επίσης, ευρύτατη κανονιστική αρμοδιότητα (άρθρο 2 παρ. 3 και 7), μέσα, όμως, στα όρια του άρθρου 43 του Συντάγματος, άρα μπορούν να ρυθμίσουν μόνο ειδικότερα θέματα και ιδίως θέματα τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα και όχι θέματα για τα οποία είναι αναγκαία η έκδοση Προεδρικού Διατάγματος, που μπορεί να εκδοθεί μόνο στο πλαίσιο γενικής ή ειδικής νομοθετικής εξουσιοδότησης τη προτάσει του αρμοδίου υπουργού. Έχουν, επιπλέον, ευρύτατη δημοσιονομική ανεξαρτησία στο πλαίσιο που ρυθμίζουν τα άρθρα 79 και 98 του Συντάγματος, στα οποία αναφέρθηκα. Υπάρχει πλήρης αποκοπή από τον καθ’ ύλην αρμόδιο υπουργό και μερική σύνδεση με τον υπουργό Οικονομικών για λόγους που αφορούν τη δημοσιονομική νομιμότητα (άρθρο 2 παρ. 2, 3 και 5).
Το γεγονός ότι οι ανεξάρτητες αρχές απολαμβάνουν λειτουργικές ανεξαρτησίες και δεν υπόκεινται ούτε σε εποπτεία ούτε σε έλεγχο σημαίνει ότι όχι απλώς δεν υπάρχει προληπτικός έλεγχος, αλλά δεν είναι δυνατή ούτε η παροχή οδηγιών, ούτε ο κατασταλτικός έλεγχος νομιμότητας8. Και φυσικά δεν γίνεται καν λόγος για έλεγχο σκοπιμότητας. Αυτό σημαίνει ότι έχουμε τον υψηλότερο δυνατό βαθμό διοικητικής, κανονιστικής και δημοσιονομικής ανεξαρτησίας που επιτρέπει η ελληνική έννομη τάξη.
Είναι βέβαια αυτονόητο ότι οι ανεξάρτητες αρχές υπόκεινται σε πλήρη δικαστικό έλεγχο, πράγμα που σημαίνει ότι εάν δεν προβλέπεται άλλο ένδικο βοήθημα, ο έλεγχος ασκείται με αίτηση ακυρώσεως από το Συμβούλιο της Επικρατείας (άρθρο 95 του Συντάγματος). Εισάγεται, όμως, μια καινοτομία η οποία θα απασχολήσει φαντάζομαι όσους ασχολούνται με το διοικητικό δικονομικό δίκαιο, γιατί έχουμε ρητή πρόβλεψη του νόμου (άρθρο 2, παρ. 8 εδ. β’) για τη δυνατότητα άσκησης ενδοστρεφούς προσφυγής, αιτήσεως ακυρώσεως δηλαδή από τον καθ’ ύλην αρμόδιο υπουργό. Ο αρμόδιος υπουργός διατηρεί δικαίωμα κίνησης του δικαστικού ελέγχου, αυτό όμως δεν συνιστά άσκηση ελέγχου νομιμότητας γιατί ο υπουργός μετατρέπεται -δηλαδή εκπίπτει- σε διάδικο που έχει εκ του νόμου έννομο συμφέρον για την άσκηση σχετικής αίτησης ακυρώσεις με αντίστοιχο διακανονισμό του τρόπου νομικής εκπροσώπησης του υπουργού και της ανεξάρτητης αρχής.
Κατοχυρώνεται άρα πλήρως η λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία των μελών των ανεξάρτητων αρχών και ρυθμίζονται τα προσόντα, τα κωλύματα, οι αποζημιώσεις, τα όρια θητείας και φυσικά η ανεξάρτητη διαδικασία επιλογής τους (άρθρο 3). Το ίδιο εν πολλοίς ισχύει και για το προσωπικό των αρχών αυτών (άρθρα 4).
Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος κατά τον Κανονισμό της Βουλής όπως αυτός αναθεωρήθηκε μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος (άρθρο 138Α) φαίνεται να οργανώνεται με τη μορφή εκθέσεων και ακροάσεων, μέσω μιας ποικιλίας κοινοβουλευτικών οργάνων που είναι η Διάσκεψη των Προέδρων, η αρμόδια διαρκής επιτροπή, η Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας ή ad hoc επιτροπή. Όλα αυτά τα όργανα είναι αποδέκτες εκθέσεων των ανεξαρτήτων αρχών ή μπορεί να καλέσουν σε ακρόαση τους εκπροσώπους των ανεξαρτήτων αρχών, τηρουμένων των γενικών διατάξεων του Συντάγματος και του κανονισμού που προβλέπουν μεταξύ άλλων ότι ενημερώνεται ο αρμόδιος υπουργός9.
Δεν υπάρχει όμως ρητή πρόβλεψη για την άσκηση των συνήθων μέσων του κοινοβουλευτικού ελέγχου. Το ερώτημα άρα είναι τι κάνει ο υπουργός όταν δέχεται από βουλευτή αναφορά, ερώτηση, αίτηση κατάθεσης εγγράφων, επίκαιρη ερώτηση, επερώτηση, επίκαιρη επερώτηση ή πρόταση για συζήτηση στην αρμόδια διαρκή επιτροπή που αφορά τη λειτουργία ανεξαρτήτου αρχής. Πιστεύω, αυτό άλλωστε προκύπτει από τις προπαρασκευαστικές εργασίες της αναθεώρησης του Συντάγματος10, ότι δεν μπορεί να υπάρχει τομέας της δημόσιας ζωής που δεν υπόκεινται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο. Αυτό θα ήταν περιορισμός δύο βασικών αρχών που διέπουν το πολίτευμά μας, της δημοκρατικής και της κοινοβουλευτικές αρχής. Περιορισμός ο οποίος δεν είναι ανεκτός μέσα από την οποιαδήποτε ερμηνεία του άρθρου 101Α του Συντάγματος, διότι όπως είπα προηγουμένως τα όρια του άρθρου 110 παρ. 1 του Συντάγματος εξακολουθούν να ισχύουν. Εκείνο το οποίο μεταβάλλεται είναι ο τρόπος με τον οποίο διαρθρώνεται η σχέση του αρμοδίου υπουργού με την ανεξάρτητη αρχή. Δεν μπορεί, δηλαδή, δια του κοινοβουλευτικού ελέγχου να ασκηθεί έμμεσος έλεγχος νομιμότητας ή έλεγχος σκοπιμότητας ή να παρασχεθεί οδηγία. Δεν μπορεί, μ’ άλλα λόγια, να ασκηθεί εποπτεία, αλλά σίγουρα πρέπει να παρέχεται στη Βουλή και απευθείας αλλά και διά των αρμοδίων υπουργών το σύνολο της πληροφόρησης, εφόσον δεν προσκρούει σε άλλον φραγμό που αφορά ατομικά δικαιώματα.
IX. Αυτά μας φέρουν κατ’ ανάγκη πίσω στα βασικά ερωτήματα τα οποία αφορούν τη φύση του σύγχρονου κράτους: την ανάγκη η κρατική εξουσία να είναι διαφανής, να είναι νόμιμη, να είναι αξιόπιστη , να είναι αποτελεσματική. Η πολιτική εξουσία όπως οργανώνεται με τον κλασικό δημοκρατικό τρόπο έχει προφανείς αδυναμίες να δώσει πλήρη απάντηση σ’ αυτά· και το ερώτημα είναι: εκεί που η πολιτική εξουσία έχει πλήρη ή εν πάση περιπτώσει έντονη αδυναμία να δώσει απάντηση σ’ αυτά και να πείσει για την αποτελεσματικότητα, την εντιμότητα, τον τρόπο με τον οποίο καθορίζει τις σχέσεις της με την οικονομική ή την επικοινωνιακή εξουσία, εκεί μπορούν οι ανεξάρτητες αρχές να δώσουν μια πιο αξιόπιστη απάντηση; Εκεί δηλαδή που τα μεγάλα κόμματα, ο εκάστοτε πρωθυπουργός και ο εκάστοτε αρχηγός της αξιωματικής αντιπολίτευσης δεν μπορούν από μόνοι τους να ανακόψουν την ισχύ της οικονομικής εξουσίας, την ισχύ των μέσων ενημέρωσης, την ισχύ των μεγάλων και οργανωμένων συμφερόντων σε κρίσιμους τομείς, όπως είναι η αγορά κεφαλαίου, η αγορά ενέργειας, ο αθέμιτος ανταγωνισμός, οι συγκεντρώσεις, οι εναρμονισμένες πρακτικές, εκεί μπορεί να δοθεί μια πιο πειστική, πιο αποτελεσματική, πιο έγκυρη απάντηση από όργανα τα οποία στελεχώνονται από ευυπόληπτα πρόσωπα; Μπορεί π.χ. να δώσει ένας επίτιμος δικαστικός λειτουργός, ένας καθηγητής πανεπιστημίου, ένας έγκυρος τεχνοκράτης μια πιο πειστική και αποτελεσματική απάντηση; Θα δούμε.
Εκεί όμως που τα θέματα είναι ώριμα, εκεί όπου δεν υπάρχει σύγκρουση με οικονομικά συμφέροντα, η απάντηση είναι ευκολότερη. Η απάντηση π.χ. που μπορεί να δώσει ο Συνήγορος του Πολίτη ο οποίος προστατεύει κατά βάση ατομικά δικαιώματα είναι πιο εύκολη. Ο πολιτικός φιλελευθερισμός ως δικαιοκρατική ευαισθησία σε σχέση με τη θρησκευτική ελευθερία, το δικαίωμα ακρόασης, την ελευθερία της εκπαίδευσης, την ελευθερία της προσωπικής επιλογής επιτρέπει να δοθεί εύκολα η απάντηση. Πιστεύω λοιπόν ότι υπάρχουν προνομιακές αρχές, όπως είναι ο Συνήγορος του Πολίτη, που το πεδίο τους είναι αμιγώς αμυντικό χωρίς να υπάρχουν μεγάλες συγκρούσεις με οικονομικά συμφέροντα. Το ίδιο πιστεύω ότι συμβαίνει και για την Αρχή Επιλογής Προσωπικού, διότι και εκεί έχει διαμορφωθεί μια συλλογική συνείδηση η οποία είναι πολύ ώριμη. Το πρόβλημα, άλλωστε, είναι η αξιοκρατική και αμερόληπτη διαδικασία για την πρόσληψη υπαλλήλων στον εισαγωγικό βαθμό. Δεν πρόκειται για μια σύγκρουση οικονομικών συμφερόντων, αλλά για το φάσμα της ανεργίας, τον ανταγωνισμό μεταξύ νέων ανθρώπων για μια θέση κάτω από τον ήλιο, αυτά όμως είναι άλλης τάξεως θέματα.
Αντιθέτως, τα θέματα που χειρίζεται το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, τα θέματα που χειρίζεται η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς, η Επιτροπή Ανταγωνισμού, αφορούν τον πυρήνα όχι απλά και μόνο της πολιτικής, αλλά και της οικονομικής και της επικοινωνιακής εξουσίας και εκεί το να δώσει κανείς πειστικές και πλήρεις απαντήσεις είναι πολύ δύσκολο. Είναι πολύ δύσκολο γιατί ο ίδιος ο φορέας της ανεξάρτητης αρχής όπως και ο φορέας της πολιτικής εξουσίας βρίσκεται μέσα στο πεδίο τεραστίων συγκρούσεων.
Πιστεύω ότι οι φορείς άσκησης αυτών των αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων αρχών αντιλαμβάνονται πόσο δύσκολο και επώδυνο είναι να ασκεί κανείς πολιτική εξουσία και να στέκεται όρθιος όταν αντιμετωπίζει όχι ένα συμφέρον, αλλά τη σύγκρουση των συμφερόντων. Όταν βρίσκεται στο μαγνητικό πεδίο της σύγκρουσης των συμφερόντων. Εκεί χρειάζεται και αρετή και τόλμη. Όταν όμως κάποιος είναι εξοπλισμένος με εγγυήσεις θεσμικές και από το Σύνταγμα και από το νόμο και από τον Κανονισμό της Βουλής και έχει επιλεγεί για τον σκοπό αυτό οφείλει να την δείξει αυτή την τόλμη και αυτή την αρετή.
1Βλ. Ευαγγελου Βενιζέλου, Το Αναθεωρητικό Κεκτημένο – Το συνταγματικό φαινόμενο στον 21ο αιώνα και η εισφορά της αναθεώρησης του 2001, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα 2002, σελ. 218 επ. και τις παραπομπές που γίνονται εκεί στη σχετική βιβλιογραφία και στα πρακτικά των συζητήσεων τόσο στην Επιτροπή Αναθεώρησης όσο και στην Ολομέλεια της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων.
2Βλ. Ευαγγελου Βενιζέλου ο.π. (υποσ.1), σελ. 218, υποσ. 349.
3Βλ. Αικατερινη Ηλιαδου, Η σημασία και οι συνέπειες της κατοχύρωσης ανεξάρτητων αρχών στο νέο Σύνταγμα σε: Δ. Θ. Τσάτσου, Ευ. Βενιζέλου, Ξ. Κοντιάδη (επιμ.), Το νέο Σύνταγμα. Πρακτικά συνεδρίου για το αναθεωρημένο Σύνταγμα του 1975/1986/2001, εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα 2001, σελ. 287 επ., της ιδίας, Η επικράτηση του μοντέλου των ανεξάρτητων αρχών στο πλαίσιο του κοινοβουλευτικού συστήματος, σε: Κ. Γώγου (επιμ.), Η πορεία προς το Ευρωπαϊκο Σύνταγμα και η πρόσφατη αναθεώρηση του Ελληνικού Συντάγματος, εκδ. Αντ. Σάκκουλά, 2002, σ. 235 επ. Βλ. επίσης, Γ. Καμίνη, Οι ανεξάρτητες αρχές μεταξύ ανεξαρτησίας και κοινοβουλευτικού ελέγχου, ΝοΒ, 2002, σ. 95 επ., Ν. Κουλούρη, Οι ανεξάρτητες αρχές και η αναθεώρηση του Συντάγματος, σε: Αντ. Μακρυδημήτρη – Ο. Ζυγούρα (επιμ.), Η Διοίκηση και το Σύνταγμα, ό.π., σ. 137 επ., Χ. Χρυσανθάκη, Οι ανεξάρτητες δημόσιες αρχές στο αναθεωρημένο Σύνταγμα 1975/1986/2001, σε: Αντ. Μακρυδημήτρη – Ο. Ζυγούρα (επιμ.), Η Διοίκηση και το Σύνταγμα, εκδ. Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα – Κομοτηνή, 2002, σ. 112 επ., Θ. Φορτσάκη, Οι ανεξάρτητες αρχές στην πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση, σε: Αντ. Μακρυδημήτρη – Ο. Ζυγούρα (επιμ.), Η Διοίκηση και το Σύνταγμα, ό.π., σ. 127 επ., Ν. Βαγιωνάκη, Το ζήτημα της νομικής φύσης των ελληνικών ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, σε: Εφαρμογές ΙΙ/2002/ σ. 443 επ.
4Για τη σημασία της συμπερίληψης του άρθρου 26 στις μη αναθεωρήσιμες συνταγματικές διατάξεις κατά το άρθρο 110 παρ. 1 Συντ. βλ. Ευαγγελου Βενιζέλου Τα Όρια της αναθεώρησης του Συντάγματος 1975, Παρατηρητής, 1984, σελ. 72 επ.
5Βλ. αντί πολλών, Ευαγγελου Βενιζέλου, Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου Ι, Παρατηρητής, 1991, σελ. 115 επ.
6Για τα άρθρα 79 και 98 μετά την αναθεώρησή του βλ. Ευαγγελου Βενιζέλου ο.π. (υποσ. 1), σελ. 321 και 360.
7Όπως αναθεωρήθηκε με την από 6.12.2001 απόφαση της Ολομέλειας (ΦΕΚ Α’ 284/18.12.2001).
8Άρθρο 1 παρ.1 ν.3051/2002
9Άρθρο 66 παρ.3 εδ.β’ Συντ. και άρθρα 38 παρ.1 εδ.α’ και 41Α παρ. 6 εδ.α’ και β’ ΚτΒ.
10Βλ. Ευαγγελο Βενιζέλο, εισηγητή της πλειοψηφίας, σε πρακτικά της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής, Συνεδρίαση ΡΜΔ’ (21.3.2001, πρωί), σελ. 6175 επ., 6199 και Συνεδρίαση ΡΜΕ’ (21.3.2001, απόγευμα), σελ. 6225 – 6226.
* Εισήγηση του Υπουργού Πολιτισμού, Καθηγητή Ευάγγελου Βενιζέλου, στην επιστημονική ημερίδα που οργάνωσε το Κέντρο Διεθνούς και Ευρωπαϊκού Οικονομικού Δικαίου (ΚΔΕΟΔ), στις 29.10.2002 στη Θεσσαλονίκη, με θέμα «Η ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών». Στην ημερίδα έλαβαν μέρος οι επικεφαλείς ή οι εκπρόσωποι όλων σχεδόν των ανεξάρτητων αρχών της χώρας.
