29 Ιουνίου 2006
«Προς ένα αναπτυξιακό κοινωνικό κράτος»
Αναζητώντας πόρους για ανάπτυξη και κοινωνική συνοχή και μέσω αυτής για ανάπτυξη
Ι. Οι καταναγκασμοί
Το πιο κρίσιμο πολιτικό ερώτημα είναι πάντοτε το «πού θα βρείτε τα λεφτά;».
Οι δημοσιονομικοί περιορισμοί που απορρέουν από το Σύμφωνο Σταθερότητας ως προς το μέγεθος του ελλείμματος και του χρέους, περιορίζουν δραστικά τη διακριτική ευχέρεια των εθνικών κυβερνήσεων, χωρίς ωστόσο να την εκμηδενίζουν. Αυτό δικαιολογεί, άλλωστε, την ύπαρξη διαφορετικών μοντέλων κοινωνικού κράτους, αλλά και διαφορετικών αναπτυξιακών στρατηγικών στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Ποτέ, επίσης, δεν πρέπει να εγκαταλείπεται το πεδίο της ενδοκοινοτικής διαπραγμάτευσης ως προς την εφαρμογή και την ερμηνεία του Συμφώνου Σταθερότητας σε συνδυασμό με τη λεγόμενη στρατηγική της Λισσαβόνας που ας μην ξεχνάμε ότι ισχύει παρά την προσαρμογή της σε «ρεαλιστικότερο» επίπεδο: Ο τρόπος π.χ. λογισμού των αμυντικών δαπανών για μια χώρα όπως η Ελλάδα με αμυντικές δαπάνες τριπλάσιες του Ευρωπαϊκού μέσου όρου που έχει επίσης να διανύσει μία απόσταση σύγκλισης με τους ευρωπαϊκούς μέσους όρους κυρίως ως προς το κατά κεφαλήν εισόδημα, είναι ένα ζήτημα που θα έπρεπε να παραμένει πάντοτε πάνω στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων. Το ίδιο και ο τρόπος υπολογισμού των δαπανών για την εκπαίδευση, την έρευνα και την τεχνολογία.
Δυστυχώς, η «κοινοτικοποίηση» μιας εσωτερικής πολιτικής αντιπαράθεσης με τη μορφή της περιβόητης «απογραφής», μας στέρησε, επί τρία κρίσιμα δημοσιονομικά έτη, τη δυνατότητα οργάνωσης της διαπραγματευτικής μας θέσης σε παρόμοια ζητήματα.
Από την άλλη βεβαίως πλευρά υπάρχουν πραγματικοί περιορισμοί που είναι ίσως σοβαρότεροι των ονομαστικών δεικτών του Συμφώνου Σταθερότητας. Αναφέρομαι κυρίως στο εκτεταμένο, φορολογικό, εργασιακό και κοινωνικό «ντάμπινγκ» που πραγματοποιείται στο εσωτερικό της Ένωσης των 25 από χώρες – μέλη που λειτουργούν ως φορολογικοί παράδεισοι, όπως η Κύπρος. Η επικείμενη ένταξη της Βουλγαρίας και της Ρουμανίας είναι μία εξέλιξη ιδιαίτερα κρίσιμη από την άποψη αυτή.
ΙΙ. Πόσα χρειάζονται; - Το αναπτυξιακό κοινωνικό κράτος
Το μεθοδολογικά ορθό θα ήταν ως αφετηρία να θέσουμε το ζήτημα του μεταβιομηχανικού μοντέλου ανάπτυξης της Ελλάδας, έτσι ώστε να αναδειχθούν και να συγκεκριμενοποιηθούν τα συγκριτικά πλεονεκτήματα της χώρας και να επιδιωχθεί η διατήρηση ρυθμών ανάπτυξης υπερδιπλάσιων του ευρωπαϊκού μέσου όρου με αξιοποίηση όχι μόνον των κοινοτικών πόρων, αλλά και των ενδογενών συντελεστών ανάπτυξης.
Κάτι τέτοιο θα οδηγούσε όμως αναπόφευκτα σε γενίκευση της συζήτησης και άρα θα κινδυνεύαμε να υποβαθμίσουμε το συγκεκριμένο ερώτημα της αναζήτησης και ανεύρεσης πόρων για ανάπτυξη και κοινωνική συνοχή. Γι’ αυτό προτιμώ να θέσω αμέσως το πρακτικό ερώτημα: Ποιες είναι οι βασικές υστερήσεις του ελληνικού κοινωνικού κράτους και με τι δημοσιονομικό κόστος αυτές θα μπορούσαν να καλυφθούν ώστε αυτό να είναι λειτουργικό και να αρχίσει να αποδίδει αναπτυξιακά;
Το ερώτημα αυτό τίθεται σε πραγματική βάση και όχι ως ποσοστό των κοινωνικών δαπανών επί του προϋπολογισμού ή του ΑΕΠ, γιατί από την άποψη αυτή η Ελλάδα κινείται πολύ κοντά στους ευρωπαϊκούς μέσους όρους, μια που η κοινωνική δαπάνη από το 1994 – 2004 αυξήθηκε σημαντικά και σε απόλυτες τιμές και ως ποσοστό του ΑΕΠ. Όμως, το 90% των κοινωνικών δαπανών αφορά συντάξεις (αντί ποσοστού 68% στην Ευρωπαϊκή Ένωση των 15), ενώ το ΕΚΑΣ αντιστοιχεί μόλις στο 2,5 – 3% της συνολικής δαπάνης για συντάξεις. Ο προσανατολισμός μας πρέπει, συνεπώς, να είναι λιγότερο στατιστικός και περισσότερο λειτουργικός.
Εντοπίζω από την άποψη αυτή έξη προφανή μέτωπα:
- Τα επιδόματα ανεργίας έχουν μικρό ύψος και σχετικά μικρή διάρκεια, ενώ καλύπτουν κυρίως τους εποχιακά εργαζόμενους και πολύ λιγότερο τους μακροχρόνια άνεργους, καθόλου δε τους νεοεισερχόμενους στην αγορά εργασίας. Μάλιστα, από ένα σημείο και μετά, ο άνεργος στερείται ακόμη και της ασφάλισης υγείας.
- Πολλές ενεργητικές πολιτικές απασχόλησης, μέσω επιχορήγησης των εργοδοτικών εισφορών για την πρόσληψη νέων, γυναικών που είναι μητέρες ανήλικων παιδιών και ανέργων που βρίσκονται κοντά στις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης, δεν εφαρμόζονται παρά την ύπαρξη σχετικών νομοθετικών προβλέψεων, όπως αυτές του Ν. 3227/ 2004.
- Ένα οριζόντιο μέτρο του τύπου του ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος που ισχύει σε όλες τις χώρες της Ευρώπης και θα κάλυπτε κενά και αντιφάσεις του προνοιακού μας συστήματος, δεν εφαρμόζεται στην Ελλάδα, με αποτέλεσμα όχι μόνον να μη διασφαλίζεται ένα εγγυημένο αξιοπρεπές επίπεδο διαβίωσης για όλους, αλλά και πολύ συχνά να βρισκόμαστε αντιμέτωποι με προβλήματα που δείχνουν ότι κυριαρχεί μία αγκυλωμένη, γραφειοκρατική αντίληψη.
- Πολλές προνοιακές πολιτικές (για τους ανάπηρους, τις οικογένειες και τα παιδιά, ειδικές μειονεκτούσες ομάδες κ.ο.κ.) καρκινοβατούν, λόγω αδυναμίας ή αβελτηρίας ως προς τη χρηματοδότηση των αντίστοιχων κρατικών ή κοινωφελών φορέων.
- Το πεδίο της κοινωνικής οικονομίας που θα μπορούσε να αναπτυχθεί σε συνεργασία με τους ΟΤΑ και να αυξήσει αισθητά την απασχόληση, προσφέροντας σημαντικές προνοιακές υπηρεσίες σε μοναχικούς υπερήλικες, ανάπηρους χωρίς οικογένεια, κατοίκον νοσηλευόμενος κ.ο.κ., παραμένει ουσιαστικά ανενεργό. Μένουν κατά τον τρόπο αυτό ανεκμετάλλευτα σοβαρά κοιτάσματα απασχόλησης, ιδίως γυναικών, αλλά και εργαζομένων κοντά στις προϋποθέσεις συνταξιοδότησης.
- Οι δαπάνες για την παιδεία (3,6%) απέχουν πολύ ακόμα από το παλαιόθεν υπεσχημένο 5% του ΑΕΠ. Παρότι η κοινωνία της γνώσης και η επένδυση στο διοικητικό κεφάλαιο είναι στόχοι ή έστω συνθήματα που κυριαρχούν στο πολιτικό λόγο όλων των κομμάτων σε όλη την Ευρώπη. Η άμεση διάθεση ενός πρόσθετου 2-2,5% του ΑΕΠ, δηλαδή ένα ποσό που σε απόλυτους αριθμούς θα κυμαινόταν μεταξύ 4 και 5 δις ευρώ, εκτιμώ ότι θα μπορούσε να κάνει τη διαφορά στους τομείς αυτούς και να τροφοδοτήσει τις λειτουργίες ενός αναπτυξιακού και όχι «ιδρυματικού» κοινωνικού κράτους. Ενός κοινωνικού κράτους που δεν στοχεύει μόνον στην προώθηση της κοινωνικής συνοχής και αλληλεγγύης και στην παροχή υψηλής ποιότητας υπηρεσιών στους πολίτες αλλά ταυτόχρονα συμβάλλει σημαντικά:
- στην αύξηση της απασχόλησης
- στην αύξηση του διανοητικού κεφαλαίου
- στην αύξηση της ενεργού ζήτησης, έστω και αν ο αναλυτικός ορίζοντας ορισμένων εξακολουθεί να περιορίζεται στα νεοφιλελεύθερα «οικονομικά της προσφοράς».
- στην αύξηση της απασχόλησης
Τα πρόσθετα αυτά ποσά πρέπει και μπορούν να διπλασιαστούν σταδιακά, στη διάρκεια της επόμενης τετραετίας, εφόσον τα στοχευμένα μέτρα κοινωνικής πολιτικής, δηλαδή πολιτικής για την απασχόληση, την κοινωνική συνοχή και αλληλεγγύη και φυσικά και την εκπαίδευση και την κατάρτιση συνδυαστούν με τις ανάλογες φορολογικές και αναπτυξιακές πολιτικές στα πλαίσια ενός μεταβιομηχανικού μοντέλου ανάπτυξης που αρμόζει στην ελληνική περίπτωση. Λαμβάνει, δηλαδή, υπόψη του μία σε βάθους ανάλυση των αντιφάσεων και των ιδιομορφιών της ελληνικής οικονομίας και κοινωνίας, έτσι ώστε να καταστεί εφικτή η μετατροπή των χρόνιων διαρθρωτικών μειονεξιών, ή μάλλον αποκλίσεων, της ελληνικής οικονομίας από το τυπικό δυτικοευρωπαϊκό μοντέλο ανάπτυξης σε πιθανά συγκριτικά πλεονεκτήματα στο πλαίσιο ενός μεταβιομηχανικού μοντέλου ανάπτυξης που ακόμη κι αν δεν επικρατούσε διεθνώς, θα έπρεπε να επινοηθεί για την Ελλάδα: το υψηλό ποσοστό απασχόλησης στον πρωτογενή τομέα, ο μεγάλος αριθμός αυτοαπασχολουμένων και πολύ μικρών επιχειρήσεων που έχουν μεγάλη συμμετοχή στο ΑΕΠ και στην απασχόληση, το υψηλό ποσοστό ιδιοκατοίκησης και άρα επένδυσης σε ιδιωτικές κατοικίες, τα δίκτυα του απόδημου ελληνισμού, η σημασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, είναι μερικά μόνον από τα πολλά αυτονόητα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνει υπόψη του ένα τέτοιο μοντέλο.
IV. Από πού; 4+4 προτάσεις
Αυτά τα ποσά μπορούν κατά τη γνώμη μου να αντληθούν με συνδυαστικές κινήσεις που αφορούν τόσο τη μείωση των δαπανών όσο και την αύξηση των εσόδων. Παραλείπω τις κλασσικές γενικολογίες και διατυπώνω τέσσερις συγκεκριμένες προτάσεις:
α. Από μία άλλη διαχείριση των αμυντικών δαπανών με λογισμό κατά την πλήρη παραλαβή των συστημάτων και με νέα χρηματοδοτικά συστήματα, συμφωνημένα με τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, θα μπορούσε να εξοικονομηθεί αμέσως ένα 0,5% του ΑΕΠ. Δεν αναφέρομαι σε πιο φιλόδοξους στόχους και στο λεγόμενο «μέρισμα ειρήνης», γιατί αυτό ακόμη και αν μία εθνική στρατηγική συγκροτηθεί, εφαρμοστεί και επιτύχει, δεν θα επηρεάσει τις αμυντικές δαπάνες της επόμενης πενταετίας για την οποία τρέχουν ούτως ή άλλως συγκεκριμένα προγράμματα.
β. Από την δυναμική αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του δημοσίου μέσω νέων χρηματοοικονομικών σχημάτων που θα επιτρέψουν την μείωση του χρέους, τη μείωση του κόστους εξυπηρέτησης του και την αύξηση των περιθωρίων πραγματοποίησης πρωτογενών δαπανών, μπορεί να εξοικονομηθεί σχετικά γρήγορα άλλο 0,5% του ΑΕΠ με δυνατόττηα μεγαλύτερης εξοικονόμησης, εφόσον για τόκους μόνον δαπανάται το 18% του προϋπολογισμού και το 6% περίπου του ΑΕΠ.
γ. Από την συμβολή του ιδιωτικού τομέα στη χρηματοδότηση του ΠΔΕ (ΣΔΙΤ -επί της αρχής βεβαίως και όχι ως προς τα ειδικότερα θέματα που περιλαμβάνονται στον πρόσφατο νόμο) θα μπορούσε να εξοικονομηθεί άλλο 0,3% του ΑΕΠ που σε συνδυασμό με την καλύτερη απορροφητικότητα των κοινοτικών πόρων, θα μπορούσε (λόγω συμβολής στην αύξηση του ΑΕΠ και λόγω μείωσης της εθνικής δημόσιας συμμετοχής στο ΚΠΣ) να οδηγήσει σ εξασφάλιση άλλου ενός 0,2% του ΑΕΠ, άρα αθροιστικά 0,5 %, σε πρώτη φάση, ενώ το συνολικό πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων θα κινείται σε υψηλά επίπεδα.
δ. Τέλος, από την αναδιάρθρωση του φορολογικού συστήματος και την μείωση της φοροδιαφυγής, θα μπορούσαν να προκύψουν πρόσθετοι πόροι της τάξης τουλάχιστον του 0,1% του ΑΕΠ σε βραχυπρόθεσμη βάση, εφόσον όμως εφαρμοστούν μέτρα άλλης αντίληψης, μέτρα που αναδεικνύουν το αναδιανεμητικό και αναπτυξιακό ρόλο του φορολογικού συστήματος. Εστιάζω δειγματοληπτικά την προσοχή μου στη φορολογία των εταιριών, γιατί η συμβολή της στα φορολογικά έσοδα είναι εντυπωσιακά περιορισμένη μέσα σε ένα περιβάλλον με μειωμένη ούτως ή άλλως τη συμμετοχή των άμεσων φόρων. Τα περίπου 7 δις. όμως που αποκομίζει το δημόσιο από τη φορολογία των νομικών προσώπων μπορούν να αυξηθούν κατά 1 δις., δηλαδή κατά 0,5% του ΑΕΠ, γρήγορα, εάν ληφθούν μέτρα όπως:
Πρώτον, η εφαρμογή των οδηγιών του ΟΟΣΑ ως προς την υπερτιμολόγηση/ υποτιμολόγηση των συναλλαγών μεταξύ συνδεδεμένων επιχειρήσεων (transfer pricing documentation), σε συνδυασμό με την εφαρμογή σχετικών συστημάτων πληροφορικής που έχουν αρχίσει να λειτουργούν και προσφέρονται προς διάθεση διεθνώς. Αυτό που προτείνω συμβαίνει ήδη σε χώρες όπως η Δανία, η Ουγγαρία, η Γερμανία, η Λιθουανία, η Ολλανδία, η Πολωνία, η Πορτογαλία, η Σλοβακία και η Μεγάλη Βρετανία.
Δεύτερον, η αλλαγή της νομοθεσίας ως προς τη σχέση ιδίων και ξένων κεφαλαίων στις περιπτώσεις ενδοεταιρικού και όχι τραπεζικού δανεισμού, όταν ο δανεισμός, και άρα η εξυπηρέτησή του που επιβαρύνει την εταιρία, προτιμάται από τους μετόχους αντί για την υγιή λύση της αύξησης του μετοχικού κεφαλαίου. Αυτό που προτείνω ισχύει ήδη σε Τσεχία, Δανία, Γαλλία, Γερμανία, Ουγγαρία, Ιταλία, Λετονία, Λιθουανία, Ολλανδία, Πολωνία, Πορτογαλία, Σλοβακία και Ισπανία.
Τρίτον, η αλλαγή της φορολογικής μεταχείρισης των μερισμάτων που εισάγονται στην Ελλάδα, εφόσον, καλώς ή κακώς, το ενδοευρωπαϊκό φορολογικό περιβάλλον οδηγεί τα μερίσματα αυτά σε άλλες χώρες όπως η Κύπρος. Παρόμοια φορολογική ρύθμιση (participation exemption) ισχύει σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης εκτός Τσεχίας, Ελλάδας, Ιρλανδίας, Λιθουανίας, Μάλτας και Μεγάλης Βρετανίας.
Τέταρτον, η κατάργηση των κραυγαλέα αντιαναπτυξιακών στοιχείων του φορολογικού συστήματος. Αυτό σημαίνει ότι πρέπει να επανέλθει η διαφοροποίηση στη φορολογική μεταχείριση των διανεμομένων και των μη διανεμομένων κερδών, με επιβολή πρόσθετης φορολογίας, π.χ. 15%, για τα διανεμόμενα κέρδη που ούτως ή άλλως φορολογούνται αυτοτελώς, όπως συμβαίνει σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (εκτός Κύπρου, Ελλάδας, Μάλτας, Σλοβακίας, Μεγάλης Βρετανίας και εν μέρει Σουηδίας και Ουγγαρίας).
Οι προτάσεις αυτές αναφέρονται στην ανάγκη τροποποίησης της ισχύουσας φορολογικής νομοθεσίας και αλλαγής των προβλέψεων του κρατικού προϋπολογισμού. Είναι προφανές ότι η εφαρμογή της ισχύουσας νομοθεσίας και του προϋπολογισμού, ως προς την ύπαρξη π.χ. του Φ.Π.Α., θα μπορούσε να συμβάλλει πολύ περισσότερο στην αύξηση των φορολογικών εσόδων. Αυτό όμως είναι κάτι που λέγεται συνεχώς και έτσι φοβάμαι ότι έχει χάσει μεγάλο μέρος της χρηστικότητάς του. άλλωστε, εφόσον δεν υπάρχουν επαρκή κίνητρα για την έκδοση παραστατικών για όλες τις συναλλαγές και ενθαρρύνονται έμμεσα όλες οι παραοικονομικές δραστηριότητες, ένα μεγάλο μέρος του Φ.Π.Α. θα διαφεύγει ούτως ή άλλως, εκτός κι αν απαγορευθούν όλες οι συναλλαγές, ακόμη και οι πιο μικρές, σε ρευστό ή αναγνωριστούν, με ουσιαστικά φορολογικά κίνητρα, όλα τα ποσά που δαπανούνται με παραστατικά. Αυτό όμως είναι μείζον ζήτημα, αφορά το μεγάλο αριθμό μικρών και πολύ μικρών επιχειρήσεων και τη συμμετοχή τους στο παραγόμενο ΑΕΠ, τη σχέση του ελληνικού τραπεζικού συστήματος με την πραγματική οικονομία, το μέγεθος της παραοικονομίας, τη σχέση του ελέγχου των συναλλαγών με τον έλεγχο προσωπικών δεδομένων καταναλωτών κ.ο.κ. Ένα άλλο μείζον ζήτημα είναι ο προσανατολισμός στη συζήτηση για το φορολογικό σύστημα από την περιορισμένη σημασία και την αντιπαράθεση για τις κλίμακες, την απλούστευση της φορολογικής νομοθεσίας, την ελληνική τροποποίηση του Κώδικα Βιβλίου και Στοιχείων και την οργάνωση των φορολογικών ελέγχων. Ζητήματα που απασχολούν πραγματικά όλες τις επιχειρήσεις ανεξαρτήτου μεγέθους. Όλα αυτά πρέπει, κατά απόλυτη προτεραιότητα, να συζητηθούν προκειμένου να συγκροτηθεί επιτέλους ένα σύγχρονο φορολογικό σύστημα με κοινωνική και αναπτυξιακή λογική.
V. Μια νέα βάση συζήτησης
Φυσικά, όλα αυτά είναι δείγματα μιας άλλης αντίληψης που πρέπει να ισχύσει, σε αντίθεση προς την αντίληψη που ακολουθεί η κυβέρνηση, σύμφωνα με την οποία το αναπτυξιακό πρόβλημα της χώρας είναι ο συντελεστής «εργασία». Το κόστος εργασίας στην Ελλάδα είναι πάντως υποδιπλάσιο αυτού της Ολλανδίας και υποτριπλάσιο αυτού της Σουηδίας. Το πρόβλημα βρίσκεται πρωτίστως στο κράτος και τη δημόσια διοίκηση, αλλά και στον ίδιο τον πυρήνα της ελληνικής επιχειρηματικότητας. Πόροι για ανάπτυξη και κοινωνική συνοχή μπορούν να βρεθούν αμέσως, ενώ πολλοί περισσότεροι μπορούν να βρεθούν μεσοπρόθεσμα, εφόσον συγκροτηθεί ένα νέο μοντέλο ανάπτυξης σε συνδυασμό με ένα σύγχρονο, δίκαιο και λειτουργικό φορολογικό σύστημα. Αυτό, όμως, προϋποθέτει πρωτίστως την ικανότητα σύναψης μιας μεγάλης εθνικής κοινωνικής αναπτυξιακής συμφωνίας. Αυτό προϋποθέτει με τη σειρά του πολιτική ικανότητα διεύθυνσης της κοινωνίας και εμπέδωση του αισθήματος κοινωνικής δικαιοσύνης. Οι κοινωνικοί εταίροι μπορούν να συμβάλλουν, όταν δουν ότι συμβάλλει με συγκεκριμένες δεσμεύσεις τόσο το κράτος όσο και η άλλη πλευρά. Οι δε μη αντιπροσωπευόμενες ομάδες, όπως οι άνεργοι και οι χαμηλοσυνταξιούχοι μπορούν έτσι να νιώσουν ότι κάποιος ασχολείται πραγματικά με αυτούς.
*Την ημερίδα με τίτλο : «Πόροι για ανάπτυξη και κοινωνική συνοχή» οργάνωσε το Κέντρο Θεσμικών Μεταρρυθμίσεων με τις εκδόσεις Παπαζήση, στο Αμφιθέατρο «Θ. Καραντζά» της Ε.Τ.Ε . Συμμετείχαν επίσης οι: Γ. Αλογοσκούφης, Δ. Δασκαλόπουλος, Γ. Παπαντωνίου, Ι. Παναγόπουλος, Σ. Τσιτουρίδης.
