Παρασκευή 5 Φεβρουαρίου 2021 

Ευάγγελος Βενιζέλος

 

Προβλήματα κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ Ανεξάρτητων Αρχών : Μια πρόταση για τη νομοθετική εισαγωγή κανόνα κατανομής και δικονομικού μηχανισμού άρσης της σύγκρουσης αρμοδιοτήτων

 

Όταν  έπρεπε να κάνουμε την  επιλογή  των Ανεξάρτητων Αρχών στις οποίες θα προσδώσουμε συνταγματικό χαρακτήρα το 2001, ήμασταν πολύ φειδωλοί. Εντάξαμε στο Σύνταγμα τον θεσμό των Ανεξάρτητων Αρχών, που προϋπήρχε νομοθετικά, με πρώτη ιστορικά Αρχή την Επιτροπή Ανταγωνισμού που διοργανώνει τη σημερινή ημερίδα. Εντάξαμε όμως στο θεσμικό πλαίσιο των συνταγματικά προβλεπόμενων Αρχών μόνον Αρχές οι οποίες συνδέονται με την άσκηση θεμελιωδών δικαιωμάτων ή με τη λειτουργία βασικών θεσμικών εγγυήσεων. Όπως είναι γνωστό, συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές, είναι μόνον η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, η Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, το ΑΣΕΠ και ο Συνήγορος του Πολίτη. Αφήσαμε, δηλαδή, εκτός συνταγματικής ρύθμισης, στην ευχέρεια του εθνικού νομοθέτη και πρωτίστως στο πεδίο του  ευρωπαϊκού ενωσιακού  δικαίου, τις κατεξοχήν και κατά κυριολεξία, ρυθμιστικές Αρχές. Τις Αρχές τις ρυθμιστικές της αγοράς.

Επιτρέψτε μου μια σύντομη αναφορά σε γενικές και κοινότοπες παραδοχές. Η φύση του κράτους έχει αλλάξει, το κράτος έχει πάψει να είναι πάροχος υπηρεσιών ( provider) σε τομείς στους οποίους, μέχρι πριν λίγα χρόνια, είχε προνομιακή θέση και στους οποίους λειτουργούσαν δημόσιες επιχειρήσεις με τη μορφή μονοπωλίου, όπως ήταν, για παράδειγμα, η ενέργεια με τη ΔΕΗ ή οι τηλεπικοινωνίες με τον ΟΤΕ. Οι τομείς αυτοί έπαψαν να είναι πεδία κρατικού μονοπωλίου. Το κράτος έχει καταστεί  ρυθμιστής  ( regulator). Για την ακρίβεια  πρέπει  να περιοριστεί, τείνει να περιοριστεί σε αυτόν του τον ρόλο. Άρα εκεί που υπήρχε κρατικό μονοπώλιο, τώρα έχουμε μια Ανεξάρτητη  Αρχή, η συγκρότηση της οποίας προβλέπεται, σε πολύ μεγάλο βαθμό, από το ίδιο το Ενωσιακό Δίκαιο. Οι Αρχές αυτές περιβάλλονται από τις εγγυήσεις  που προσφέρει η  υπέροχη που διεκδικούν στο πεδίο εφαρμογής τους οι  κανόνες  του δικαίου της ΕΕ  που διέπουν τις Αρχές  αυτές. Έχουμε όμως οδηγηθεί πλέον  στο άλλο άκρο, στον  πληθωρισμό των Ανεξάρτητων Αρχών.  Έχουν συσταθεί  πλέον  πάρα πολλές Αρχές, με πολύ συγκεκριμένα ειδικά πεδία και ως εκ τούτου έχουμε ανοιχτή ενώπιον μας την πιθανότητα μιας σύγκρουσης αρμοδιοτήτων.

Με πρόσφατη ρύθμιση του νόμου για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση επιβεβαιώνεται η ισχύουσα εδώ και αρκετά χρόνια   ανάθεση της  αρμοδιότητας  για τα ζητήματα ανταγωνισμού και την εφαρμογή της νομοθεσίας περί ανταγωνισμού -  όχι μόνον της ειδικής νομοθεσίας για την τηλεπικοινωνιακή αγορά -  στην Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (άρθρο 113 παρ. 2 περ. στ  ν.  4727 / 2020).  Η ΕΕΤΤ ασκεί  βεβαίως τις αρμοδιότητες αυτές σε συνεργασία με την Επιτροπή Ανταγωνισμού χωρίς όμως αυτή η γενική αναφορά  να εξειδικεύεται ως προς  τη συγκρότηση του αποφασίζοντας οργάνου ή τη διοικητική διαδικασία που τηρείται. Αυτό νομίζω ότι οφείλεται στον τρόπο με τον οποίο ερμηνεύτηκε και μεταφέρθηκε  στο εθνικό δίκαιο η σχετική οδηγία 2018 /1972, η οποία στο άρθρο 5 επιτρέπει  να γίνει αυτή η επιλογή. Να ανατεθεί στην αρμόδια Εθνική Αρχή στον τομέα των τηλεπικοινωνιών και η αρμοδιότητα επί των θεμάτων ανταγωνισμού σε συνεργασία με την Εθνική Επιτροπή Ανταγωνισμού. Επιτρέπει, βεβαίως, να γίνει και η αντίθετη επιλογή. Άρα υπάρχει ένα ζήτημα. Και πρέπει να δει κανείς για όση αξία έχει αυτό, ποια πρακτική θα επικρατήσει στα κράτη μέλη κατά τη μεταφορά και αυτής της οδηγίας και ποια είναι  η προτίμηση των υπηρεσιών της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

Σε όλες τις άλλες περιπτώσεις «κλαδικών» ή «τομεακών» ρυθμιστικών Αρχών  και κυρίως στην  ομόλογη προς τις τηλεπικοινωνίες  περίπτωση της ενέργειας και των αρμοδιοτήτων της ΡΑΕ, δεν προβλέπεται ανάλογη αρμοδιότητα της ΡΑΕ. Αυτή έχει την υποχρέωση να συνεργάζεται με την Επιτροπή Ανταγωνισμού, αλλά πάντως τις αρμοδιότητες που απορρέουν από το δίκαιο περί ανταγωνισμού, τις έχει διακρατήσει η Επιτροπή Ανταγωνισμού. Και νομίζω ότι, λίγο ή πολύ, αυτό συμβαίνει παντού.

Θα έλεγα, για να τροφοδοτήσω τη συζήτηση, ότι έχουμε δυο θέματα να εξετάσουμε. Το πρώτο θέμα είναι πώς θα μπορούσε να επιλυθεί οργανωμένα και συστηματικά οποιοδήποτε πρόβλημα καταφατικής ή αποφατικής σύγκρουσης αρμοδιοτήτων μεταξύ Ανεξάρτητων Αρχών. Συμπεριλαμβανομένων και των Αρχών  που είναι συνταγματικά κατοχυρωμένες, γιατί θα μπορούσε και στο πεδίο της αρμοδιότητας του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, να προκύψει ένα θέμα σχετικό με την εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού. Από την άλλη μεριά, δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι  η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, ασκεί  οριζόντια αρμοδιότητα παντού, «εισβάλλει»  κατευθείαν σε όλα τα πεδία για τα ζητήματα που αφορούν την προστασία των Προσωπικών Δεδομένων. 

Ας πάρουμε ως  παράδειγμα, μια εταιρία παροχής  τηλεπικοινωνιών υπηρεσιών. Η εταιρία αυτή διαθέτει στην αγορά «πακέτα» υπηρεσιών σταθερής τηλεφωνίας, κινητής τηλεφωνίας, σύνδεσης με το διαδίκτυο, τηλεοπτικών προγραμμάτων, μπορεί να εισέλθει  στα παίγνια ή να συνεργαστεί με εταιρία διαδικτυακών στοιχημάτων. Η εταιρία αυτή υπάγεται στην αρμοδιότητα της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα για τα σχετικά ζητήματα. Υπάγεται στην αρμοδιότητα της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών, λόγω του αντικειμένου της- είχαμε κραυγαλέες παραβιάσεις στο παρελθόν. Υπάγεται ως πάροχος τηλεοπτικών υπηρεσιών στην αρμοδιότητα του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης. Όλα αυτά συνιστούν μια κατανομή αρμοδιότητος με την Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων. Η Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων εφαρμόζει την τηλεπικοινωνιακή νομοθεσία, δεν μπορεί να υπεισέλθει στις αρμοδιότητες του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, της Αρχής Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα και της ΑΔΑΕ. Η Επιτροπή Ανταγωνισμού από τη δική της πλευρά είναι αρμόδια για την εφαρμογή της νομοθεσίας περί  ανταγωνισμού και στον χώρο των ηλεκτρονικών και όχι μόνο  μέσων ενημέρωσης. Εάν επιπλέον ετίθεντο  ζητήματα αθέμιτου ανταγωνισμού, θα έπρεπε να επιληφθούν τα αρμόδια δικαστήρια, όχι η  Επιτροπή Ανταγωνισμού.

Κατά τη γνώμη μου, θα έπρεπε να οργανωθεί ένα ένδικο βοήθημα, στο εκ του Συντάγματος αρμόδιο δικαστήριο που είναι το Συμβούλιο της Επικρατείας, έτσι ώστε, πριν ολοκληρωθούν οι διοικητικές διαδικασίες στις επιμέρους Αρχές  που διαφωνούν ως προς την αρμοδιότητά τους, αποφατικά ή καταφατικά, να αποφαίνεται το Συμβούλιο Επικρατείας και να επιλύει αυτή τη σύγκρουση αρμοδιότητος. Οι σχετικές με την αρμοδιότητα αποφάσεις των Αρχών πρέπει να θεωρηθούν αποσπαστές και εκτελεστές.  Ή να στεγαστεί η προτεινόμενη  αρμοδιότητα του ΣτΕ στο άρθρο 94 παρ. 4 Σ.  Αυτή είναι μια δικονομική λύση,  που θα  επιτρέψει να κερδίσουμε χρόνο και να ξεπεράσουμε αμηχανίες.

Πρέπει όμως να εισαχθεί νομοθετικά και ένας απλός και σαφής κανόνας για την κατανομή της αρμοδιότητας. Όταν  έχουμε  «συρροή νόμων», για να χρησιμοποιήσω έναν όρο του ποινικού δικαίου, όταν έχουμε μια τέτοια «φαινομενική συρροή», όταν μια πραγματική συμπεριφορά ή κατάσταση  μπορεί να εμπίπτει  στο πεδίο και της μιας  και  της άλλης Αρχής, στην Επιτροπή Ανταγωνισμού, στην Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων, στη ΡΑΕ και ούτω καθεξής, νομίζω ότι ο κανόνας πρέπει να είναι ότι κάθε Αρχή  καθίσταται αρμόδια για τη δέσμη (block ) διατάξεων (εθνικών νομοθετικών και κανονιστικών, ενωσιακών του πρωτογενούς και του παραγωγού δικαίου)  του ειδικού της πεδίου.

Δεν νομίζω ότι μπορεί να λειτουργήσει  η διάκριση σύμφωνα με την οποία  οι  ex ante ρυθμίσεις  να υπάγονται στις άλλες Αρχές που λειτουργούν ρυθμιστικά και κανονιστικά και ο ex post έλεγχος στην  Επιτροπή Ανταγωνισμού που λειτουργεί  ελεγκτικά. Υπάρχουν κρίσιμα τεχνικά θέματα στα οποία οι επιμέρους Αρχές δεν αρκεί να λειτουργούν ρυθμιστικά ex ante. Πρέπει να ελέγχουν και ex post την εφαρμογή των σχετικών ρυθμίσεων. Θεωρώ συνεπώς ότι πιο λειτουργικό κριτήριο  είναι  αυτό καθαυτό το αντικείμενο της υπόθεσης ( ή της διαφοράς)  και η συστηματική θέση  της κρίσιμης διάταξης που καλείται σε εφαρμογή.

Αυτός ο κανόνας νομίζω ότι θα καθιστούσε σαφή την οριοθέτηση της αρμοδιότητος και θα μας επέτρεπε να αξιοποιήσουμε τον προτεινόμενο δικονομικό μηχανισμό. Συνεπώς εάν παραβιάζεται η ειδική νομοθεσία περί παιγνίων επιλαμβάνεται η  Επιτροπή Παιγνίων. Εάν στις  εταιρίες ή τις κοινοπραξίες  που ασχολούνται  με παίγνια, τίθεται ζήτημα  παραβίασης  των διατάξεων εταιρικής διακυβέρνησης, συγχωνεύσεων, συγκεντρώσεων  ή εναρμονισμένων  πρακτικών, θα ήταν αρμόδια η Επιτροπή Ανταγωνισμού. Τα παραδείγματα θα μπορούσαν να πολλαπλασιαστούν με αναφορά στις αρμοδιότητες της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς ή τις ΤτΕ ως προς τις τράπεζες ή τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις κοκ.

Στην  παροχή διαδικτυακών υπηρεσιών, που  είναι το μεγάλο θέμα το οποίο ανοίγει μπροστά μας, το ζήτημα της κατανομής των αρμοδιοτήτων θα έρχεται και θα επανέρχεται διαρκώς. Γι’ αυτό και πρέπει να κάνουμε μια απλή και λειτουργική οριοθέτηση. Όταν  κινούμαστε  στον κυβερνοχώρο διεκδικεί η κάθε Αρχή  περιοχές  αρμοδιότητος, η μια θεωρεί  ότι  βρισκόμαστε  στον τομέα των τηλεπικοινωνιών, η  άλλη  ότι  βρισκόμαστε  στον τομέα  της ενημέρωσης και η τρίτη  ότι βρισκόμαστε  στον πεδίο  του ελεύθερου ανταγωνισμού.

Η άλλη επιλογή θα ήταν να συγκροτηθεί  μία Αρχή  – ομπρέλα υπό την οποία να λειτουργούν όλες οι επιμέρους ρυθμιστικές Αρχές. Έχω κληθεί να απαντήσω στο ερώτημα αυτό, στο παρελθόν,  ως μέλος της Κοινοβουλευτικής Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας, που έχει ως βασική αρμοδιότητα τον κοινοβουλευτικό έλεγχο επί των Ανεξάρτητων Αρχών. Θα ήταν όμως συνταγματικά ανεπίτρεπτο ή έστω προβληματικό να τεθούν  υπό την «ομπρέλα»  αυτή και οι πέντε συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές. Άρα θα υπάρχουν πάντοτε προβλήματα  οριοθέτησης αρμοδιοτήτων  μεταξύ συνταγματικά  και απλώς νομοθετικά  εγκαθιδρυμένων  Αρχών. 

 Ελπίζω οι δυο προτάσεις μου να συμβάλουν στην υπέρβαση των εν δυνάμει αντιφάσεων, αντιθέσεων και αδιεξόδων που προκαλεί ο πληθωρισμός Ανεξάρτητων Αρχών. 

 

* Εισήγηση στη διαδικτυακή ημερίδα «Competition and Regulation» που οργάνωσε η ελληνική Επιτροπή Ανταγωνισμού (4.2.2021)

 

Video ημερίδας: https://vimeo.com/506988572 

 Youtube: https://youtu.be/jaGmGDZ1F3Q?t=11699 

  

 

 

Tags: Δημόσια ΔιοίκησηΟμιλίες σε Συνέδρια | Ημερίδες | Εκδηλώσεις, 2021