Δευτέρα, 14 Οκτωβρίου 2019

 

Ευάγγελος Βενιζέλος

 

Το Σύνταγμα μετά την κρίση - Οι προκλήσεις της νέας ευρωπαϊκής οικονομικής διακυβέρνησης *

 

Παρακολουθώ τον Απόστολο Βλαχογιάννη τα τελευταία χρόνια, το συγγραφικό του έργο, τους ερευνητικούς του προσανατολισμούς, και χαίρομαι πραγματικά γιατί πρόκειται για έναν νέο επιστήμονα, απολύτως ενήμερο για τη διεθνή συζήτηση και στην Ευρώπη, ιδίως στη Γαλλία, αλλά και στις ΗΠΑ.

Με το βιβλίο του, που αποτελεί την αφορμή της σημερινής συζήτησης, εισέρχεται στην καρδιά του επίκαιρου προβληματισμού για τις επιπτώσεις της οικονομικής κρίσης στην ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση, στην ευρωπαϊκή συνταγματική τάξη, στα συντάγματα των κρατών μελών, και στην έννοια και τη φύση του Συντάγματος. Γιατί όταν μιλάμε για τις επιπτώσεις της κρίσης στο Σύνταγμα εννοούμε για τρία διαφορετικά ζητήματα στην πραγματικότητα:

- Την επίπτωση που είχε η οικονομική κρίση σε αυτό που λέμε ευρωπαϊκή συνταγματική τάξη, έστω όχι κωδικοποιημένη.

- Την επίπτωση που είχε στα Συντάγματα των κρατών μελών, κυρίως αυτών που δοκιμάστηκαν από την κρίση, έγιναν εργαστήρια της κρίσης και έζησαν την εμπειρία των μνημονίων και των πολιτικών λιτότητας.

- Την επίπτωση στην αφηρημένη έννοια, στη φύση και τη λειτουργία του Συντάγματος στον χώρο στον οποίο άνθησε το συνταγματικό φαινόμενο που μαζί με τη βόρεια Αμερική είναι βεβαίως η Ευρώπη, ιδίως η Δυτική Ευρώπη.

 Η κυρία Πρόεδρος του ΣτΕ, παρουσίασε το βιβλίο οπότε με απαλλάσσει από αυτό το ευχάριστο βάρος και θα προσθέσω πάνω στο βιβλίο ή με αφορμή το βιβλίο ορισμένες σκέψεις.

***

Η πρώτη μου παρατήρηση είναι – πιστεύω πώς από αυτή πρέπει να ξεκινήσουμε- ότι η οικονομική κρίση του 2008 βρήκε θεσμικώς ανέτοιμα και τα κράτη μέλη και την ΕΕ ως τέτοια. Η ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση είχε σχεδιαστεί, συγκροτηθεί και λειτουργήσει από τη Συνθήκη του Μάαστριχτ μέχρι το 2008-2009 μόνο για ομαλές συνθήκες θερμοκρασίας και πιέσεως. Η ΕΕ και στους κόλπους της βεβαίως η ευρωζώνη όχι μόνο δεν διέθετε μηχανισμούς αντιμετώπισης της κρίσης, αλλά ήταν εχθρική και τιμωρητική απέναντι στα κράτη μέλη που περιπίπτουν σε κατάσταση δημοσιονομικής και χρηματοπιστωτικής κρίσης. Η διάκριση ανάμεσα στα δημοσιονομικώς ενάρετα και τα δημοσιονομικώς αμαρτωλά κράτη μέλη προϋπήρχε της κρίσης. Απλώς δεν είχε αναδείξει τις πρακτικές επιπτώσεις της οι οποίες πλησίαζαν να είναι τρομακτικές όταν η κρίση ξέσπασε και εμφανιζόταν ως δυνάμει ανεξέλεγκτη. Ήδη η κα Παπαδοπούλου αναφέρθηκε στα βασικά προβλήματα που είχε αυτός ο μηχανισμός. Πρώτον, η απαγόρευση του bail out, δηλαδή ουσιαστικά της λήψης μέτρων όπως αυτά που ελήφθησαν στην Ελλάδα από τον Μάιο του 2010 και μετά. Και, δεύτερον, η απαγόρευση, η οποία εξακολουθεί να ισχύει, της νομισματικής χρηματοδότησης.

Επειδή το ζήτημα του Brexit είναι πάρα πολύ επίκαιρο, να σας θυμίσω ότι το 2009 η χώρα που είχε το μεγαλύτερο δημοσιονομικό και το μεγαλύτερο πρωτογενές έλλειμμα ήταν βεβαίως η Ελλάδα- 15,7% του ΑΕΠ δημοσιονομικό έλλειμμα , 10,5% πρωτογενές έλλειμμα, έλλειμμα της ετήσιας χρήσης, δηλαδή πλήρης αδυναμία χρηματοδότησης της λειτουργίας του κράτους, ανεξαρτήτως της δυναμικής του χρέους και της δυνατότητας αναχρηματοδότησης του. Η δεύτερη χώρα ήταν το Ηνωμένο Βασίλειο. Το Ηνωμένο Βασίλειο είχε περίπου 15% του ΑΕΠ δημοσιονομικό έλλειμμα, αλλά βεβαίως διέθετε καλύτερη ανταγωνιστικότητα, αν και το ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών του δεν ήταν σε πολύ σπουδαία κατάσταση. Είχε όμως μια πολύ μεγάλη διαφορά από την Ελλάδα. Μπορούσε να χρηματοδοτήσει νομισματικά την οικονομία του γιατί δεν ήταν και δεν είναι μέλος της ζώνης του ευρώ. Η Τράπεζα της Αγγλίας είχε τις δυνατότητες αυτές. Και κάνοντας χρήση αυτών των δυνατοτήτων παρενέβη να διασώσει το βρετανικό τραπεζικό σύστημα, το οποίο ακόμη και τώρα, όσον αφορά ορισμένες τράπεζες είναι σε κατάσταση κρατικοποίησης, ενώ τουλάχιστον οι ελληνικές συστημικές τράπεζες δεν θεωρούνται κρατικές.

Ενώ λοιπόν η ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση διέθετε αυστηρούς κανόνες, όπως το μέγιστο επιτρεπτό όριο δημοσιονομικού ελλείμματος και δημοσίου χρέους, και ενώ εμπεριείχε σχετικά αυστηρούς μηχανισμούς εποπτείας μέσω της διαδικασίας του υπερβολικού ελλείμματος, δεν μπόρεσε ούτε να προβλέψει, ούτε να αποτρέψει την κρίση. Γιατί έγινε αυτό; Μήπως γιατί, όπως είπε η κα. Παπαδοπούλου, ενώ υπάρχουν αυστηροί κανόνες, το νομικά «κλειδωμένο» δημοσιονομικό σύμφωνο που ήταν οι μέσοι όροι των δημοσιονομικών επιδόσεων του 1992 όταν τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη του Μάαστριχτ, ο έλεγχος εφαρμογής γίνεται από ένα πολιτικό όργανο που είναι το ECOFIN και για την ευρωζώνη ουσιαστικά το Eurogroup; Μήπως γιατί δεν προβλέπονται κυρώσεις παρά μόνο soft, του τύπου της σύστασης; Μα οι κυρώσεις επιβάλλονται από τις αγορές. Οι αγορές ήταν αυτές που είχαν αποδεχθεί και υιοθετήσει το ενιαίο ρίσκο της ευρωζώνης. Αυτό σήμαινε ότι μπορούσαν όλα τα κράτη μέλη της ευρωζώνης να δανείζονται με το ίδιο σε γενικές γραμμές επιτόκιο ανεξαρτήτως της ποιότητας και της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας τους, και ανεξαρτήτως της σταθερότητας ή της αστάθειας της δημοσιονομικής τους κατάστασης. Αυτό παύει να υπάρχει στις αρχές του 2011 με την περιβόητη δήλωση της Ντοβίλ που έκαναν από κοινού η Καγκελάριος της Γερμανίας και ο Πρόεδρος της Γαλλίας στο περιθώριο μίας συνάντησης με τον Πρόεδρο της Ρωσικής Ομοσπονδίας. Η κοινή δήλωση έστειλε το μήνυμα στις αγορές ότι κάθε κράτος μέλος δανείζεται με βάση το δικό του ρίσκο. Άλλαξε δηλαδή στην πραγματικότητα τη στάση των αγορών σκοπίμως, με πολιτική παρέμβαση.

Άρα δεν είναι μόνο ότι ήταν ατελές το σύστημα διακυβέρνησης, δεν είναι μόνον ότι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεν είχε τη δυνατότητα να προβλέψει και να ανακόψει την κρίση, δεν είναι μόνο η μυωπία των κυβερνήσεων, είναι και η αντίδραση των αγορών η οποία είναι πάρα πολύ παράδοξη. Γιατί ούτε καμπανάκι κινδύνου είχε χτυπήσει, ούτε κυρώσεις με την έννοια της απαγόρευσης πρόσβασης ή της αύξησης των επιτοκίων από ένα σημείο και μετά δεν είχαν εφαρμοστεί. Τα επιτόκια άρχισαν λοιπόν να αυξάνουν και να γίνονται απαγορευτικά και άρα οδήγησαν την Ελλάδα εκτός αγορών από το τέλος του 2009 και μετά. Και αυτό έγινε σταδιακά, θα μπορούσε μάλιστα να γίνει και πιο αργά από ό,τι έγινε.

Η αλληλοτροφοδότηση επίσης της δημοσιονομικής και της χρηματοπιστωτικής κρίσης είναι κάτι πάρα πολύ σημαντικό. Η Ελλάδα είχε σε σχέση με το ΑΕΠ της, περιορισμένη έκθεση του χρηματοπιστωτικού τομέα. Η Κύπρος είχε υπερβολικά μεγάλη έκθεση. Η Ιρλανδία επίσης. Αλλά η αλήθεια είναι ότι ελλιπές αποδείχθηκε στην πράξη και το θεσμικό πλαίσιο εποπτείας των ευρωπαϊκών τραπεζών. Δεν υπήρχε τότε ενιαία τραπεζική αγορά, δεν υπήρχαν οι μηχανισμοί που ξέρουμε τώρα - ο Ενιαίος Μηχανισμός Εποπτείας (SSM), ο Ενιαίος Μηχανισμός Εκκαθάρισης (SRM). Υπήρχε μόνον η European Banking Authority στο Λονδίνο, η οποία έκανε τα stress test τα πρωτόγονα της εποχής εκείνης, αλλά απείχαμε πάρα πολύ από το αυστηρό πλαίσιο εποπτείας που διαμορφώθηκε με ραγδαίους ρυθμούς από το 2011 και μετά. Τα πράγματα το 2010 ήταν αρχαϊκά. Και αυτό επέτρεψε σε πάρα πολλές χώρες η δημοσιονομική κρίση να γίνει χρηματοοικονομική, χρηματοπιστωτική για την ακρίβεια, ή το αντίστροφο. Η χρηματοπιστωτική κρίση να γίνει δημοσιονομική. Στην Κύπρο και στην Ιρλανδία συνέβη αυτό. Στην Ελλάδα η μήτρα είναι η δημοσιονομική κρίση η οποία επηρέασε και το τραπεζικό σύστημα.

 

Έχει λοιπόν μεγάλη σημασία να δούμε τώρα εάν αυτές οι καταστάσεις οι οποίες είχαν διαμορφωθεί το 2009, θα μπορούσαν να αντιμετωπιστούν με μία καλύτερη διατύπωση και προετοιμασία των εθνικών συνταγμάτων. Δεν υπήρχε όμως ούτε στα εθνικά συντάγματα αντίστοιχη πρόβλεψη. Υπήρχε απουσία ρητών συνταγματικών διατάξεων για περιπτώσεις οικονομικής κρίσης εκτός από τις κλασσικές ρυθμίσεις που υπάρχουν και στον ελληνικό Σύνταγμα, - όπως είναι η δυνατότητα έκδοσης πράξεων νομοθετικού περιεχομένου, η πρόβλεψη για επίταξη πραγμάτων και προσωπικών υπηρεσιών- αλλά δεν υπήρχε και δεν υπάρχει ακόμη και σήμερα, στα συντάγματα των κρατών μελών η έννοια της έκτακτης οικονομικής ανάγκης που να οδηγεί σε συνταγματικά ρυθμισμένη κατάσταση ανάγκης και πολύ περισσότερο σε κατάσταση εξαίρεσης. Δεν μπορούν να υπαχθούν τα φαινόμενα αυτά στο άρθρο 48 του ελληνικού Συντάγματος. Στην πραγματικότητα δεν μπορούν να υπαχθούν ούτε στο άρθρο 15 της ΕΣΔΑ.

 

Η ελληνική κρίση λοιπόν είναι στην πραγματικότητα η εναρκτήρια πράξη του όλου προβλήματος. Η Ελλάδα λειτουργεί ως εργαστήριο δοκιμασίας της αντοχής και της επάρκειας της οικονομικής διακυβέρνησης της ευρωζώνης. Και επειδή δεν υπάρχουν θεσμοθετημένοι μηχανισμοί αρχίζει η αναζήτηση των εκ των ενόντων λύσεων. Η ΕΕ προσκαλεί το ΔΝΤ όχι επειδή το ζήτησε η Ελλάδα αλλά επειδή το επέβαλε η Γερμανία για να δείξει τη δυσπιστία της απέναντι στην ανεπάρκεια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής να προβλέψει και να ανακόψει την κρίση. Καλείται το ΔΝΤ ως εμπειρογνώμων πρωτίστως αλλά και ως συγχρηματοδότης, τελείως επικουρικά. Και συγκροτείται το πρώτο υβριδικό σχήμα της Greek Loan Facility, που είναι ένα διακυβερνητικό σχήμα. Το πρώτο ελληνικό πρόγραμμα δεν έχει καμία νομική βάση στη Συνθήκη για τη λειτουργία της ΕΕ. Πρόκειται για ένα διακυβερνητικό σχήμα στο οποίο μάλιστα δεν μετέχει η Σλοβακία από τα κράτη μέλη της ευρωζώνης, η δε Γερμανία μετέχει ως εγγυήτρια της κρατικής επενδυτικής της τράπεζας. Άρα έχουμε τα 15 κράτη μέλη συν την Γερμανία με την KFV, με την Γερμανία ως εγγυήτρια, και την Επιτροπή ως εκπρόσωπό των δανειστών. Αλλά δεν υπάρχει νομική βάση η οποία να αναζητείται μέσα στο κείμενο της Συνθήκη για την ΕΕ ή της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ. Αργότερα έρχονται οι βασικές πρωτοβουλίες. Δηλαδή η απόφαση του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου να ακολουθήσει τη σύντομη διαδικασία αναθεώρησης. Άρα να τροποποιήσει το άρθρο 136 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ και να προσθέσει την παράγραφο 3 με βάση την οποία επιτρέπεται να λειτουργήσουν οι μηχανισμοί αυτοί, καταρχάς να συγκροτηθούν οι μηχανισμοί. Να συγκροτηθεί ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (ESM).

Οι πρόδρομοι μηχανισμοί, ο EFSF που μας δάνεισε στο δεύτερο πρόγραμμα, και ο EFSM, είναι ανώνυμες εταιρείες του Δικαίου του Λουξεμβούργου. Δεν είναι διεθνείς οργανισμοί όπως είναι ο ESM. Αυτές λοιπόν οι ανώνυμες εταιρείες συγκροτούνται η μία για την ευρωζώνη και η άλλη για τις υπόλοιπες χώρες. Και μετά αρχίζουν τα Six Packs, τα Two Packs, για να φτάσουμε στις δύο μεγάλες συνθήκες. Που είναι η Συνθήκη για τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας και η Συνθήκη για τη Σταθερότητα, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση. Δηλαδή το νέο δημοσιονομικό σύμφωνο που προβλέπει ρητά την υποχρέωση των κρατών μερών της Σύμβασης – όχι των κρατών μελών της Ένωσης, δεν είναι όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης κράτη μέρη της Συνθήκης αυτής – να εισαγάγουν στα εθνικά τους Συντάγματα ή τουλάχιστον στο δίκαιο του προϋπολογισμού τους τον Χρυσό Δημοσιονομικό Κανόνα. Δηλαδή τη δημοσιονομική ισορροπία.

Επειδή έχω υπογράψει τα κείμενα αυτά, και πάντως τα έχω διαπραγματευθεί στην πιο κρίσιμη φάση τους, όπως έχω υπογράψει και τη δανειακή σύμβαση με τον EFSF επί της οποίας θεμελιώνονται μέχρι τώρα και θα θεμελιώνονται στο μέλλον οι αφέσεις χρέους που συγκροτούν τον διαρκή μηχανισμό OSI (Official Sector Involvement) που είναι ο μεγάλος και κρίσιμος μηχανισμός για τη βιωσιμότητα του ελληνικού χρέους, ξέρω πολύ καλά ότι αυτοί είναι παράπλευροι μηχανισμοί που εφάπτονται με την ενωσιακή έννομη τάξη αλλά δεν αποτελούν στοιχείο της ενωσιακής έννομης τάξης. Άρα υπάρχει ένα πολύ σοβαρό ζήτημα σχέσης ευρωπαϊκού ενωσιακού δικαίου και διεθνούς οικονομικού δικαίου. Αυτό αφορά και την ερμηνεία των συνθηκών αυτών, η οποία πρέπει να γίνεται με βάση τη Σύμβαση της Βιέννης για το Δίκαιο των Συνθηκών.

 

Αυτή η εξέλιξη είχε ως αποτέλεσμα να προκληθεί ένας εντατικός δικαστικός έλεγχος. Ο δικαστικός έλεγχος ασκήθηκε με εντατικό τρόπο σε δύο κατηγορίες χωρών. Η πρώτη κατηγορία είναι οι χώρες μέλη σε κρίση, οι δανειολήπτριες χώρες, οι «άσωτες» χώρες, Ελλάδα, Πορτογαλία, Κύπρος, στην Ιρλανδία, από την οποία ξεκινά το προδικαστικό ερώτημα για την απόφαση Pringle του Δικαστηρίου της ΕΕ. Αλλά εντατικός έλεγχος ασκείται και στις δανείστριες χώρες και κυρίως στη μεγάλη δανείστρια χώρα που δανείζει με το σχήμα που σας είπα, που είναι η Γερμανία. Γιατί σημασία έχει να δούμε πως ξεκινούν οι δύο μεγάλες αποφάσεις. Η Pringle ξεκινάει από μία χώρα δανειολήπτρια που είναι η Ιρλανδία, η Gauweiler ξεκινάει από μια χώρα δανείστρια και είναι το Γερμανικό Συνταγματικό Δικαστήριο που ρωτάει για πρώτη φορά το Δικαστήριο της ΕΕ. Ασκεί εντατικό έλεγχο, ανοίγει θέματα αλλά απευθύνει για πρώτη φορά προδικαστικό ερώτημα. Άρα «υποκλίνεται» ενώπιον του δικαστηρίου του Λουξεμβούργου το δικαστήριο της Καρλσρούης και περιμένει. Περιμένει να του πει το Δικαστήριο της ΕΕ πώς ερμηνεύει τα κρίσιμα ζητήματα και αποδέχεται την κρίση του ΔΕΕ αλλά με πολύ μεγάλο δισταγμό. Υπάρχει τώρα και δεύτερη γενιά στην Gauweiler η οποία ενδέχεται να μην έχει την κατάληξη αυτή τώρα πια, μετά το πέρας της κρίσης. Μπορεί τώρα στην Gauweiler 2 να ξυπνήσει το μεγάλο φάντασμα το οποίο υφέρπει στο ευρωπαϊκό ενωσιακό δίκαιο, που λέγεται ultra vires. Δηλαδή να διαπιστώσει το γερμανικό ομοσπονδιακό συνταγματικό δικαστήριο ότι το Δικαστήριο της ΕΕ δικάζει ultra vires και άρα η ΕΕ ως τέτοια, η ΕΚΤ εν προκειμένω κινείται ultra vires. Να θυμηθούμε λίγο πια είναι τα προβλήματα.

Στην υπόθεση Pringle τι ζητήθηκε από το δικαστήριο να κάνει; Ζητήθηκε να κάνει δικαστικό έλεγχο της διαδικασίας αναθεώρησης των Συνθηκών και ταυτόχρονα των ουσιαστικών φραγμών στην αναθεώρηση των Συνθηκών που θέτει η ίδια η Συνθήκη.

Προσέξτε, αν ήταν για αναθεώρηση του Συντάγματος θα επρόκειτο για μια συγκλονιστική απόφαση. Διότι το δικαστήριο θα ήλεγχε την συνταγματικότητα και της αναθεωρητικής διαδικασίας και του σκληρού πυρήνα των μη υποκείμενων σε αναθεώρηση διατάξεων. Και το δικαστήριο λέει ότι αυτά τα θέματα τίθενται παραδεκτώς. Προβαίνει σε δικαστικό έλεγχο και της διαδικασίας αναθεώρησης της Συνθήκης και των ορίων της αναθεώρησης της Συνθήκης. Απλώς επί της ουσίας πια, επί του βασίμου, θεωρεί ότι δεν παραβιάζεται η Συνθήκη. Αλλά έχει αποδεχθεί να τα κρίνει αυτά. Ο αυτοπεριορισμός δηλαδή έρχεται μετά, γιατί το Δικαστήριο της ΕΕ είναι ένα υπερτελές δικαστήριο. Είναι θεματοφύλακας της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης.

Λέει λοιπόν το Δικαστήριο ότι ορθώς κινείται η συντομευμένη διαδικασία αναθεώρησης, διότι το ζήτημα αυτό το οποίο αφορά η τροποποίηση, το 136 παρ 3, είναι ζήτημα οικονομικής πολιτικής και όχι ζήτημα νομισματικής πολιτικής, άρα ανήκει στο κεφάλαιο 3 της ΣΛΕΕ , άρα υπάγεται στα θέματα που μπορούν να αντιμετωπιστούν με τη σύντομη διαδικασία αναθεώρησης. Δεν είναι βεβαίως εύκολο να οριοθετήσεις την οικονομική από τη νομισματική πολιτική και τούμπαλιν.

 

Και μετά έρχεται η Gauweiler για το πρόγραμμα OMT (Outright Monetary Transactions) Το πρόγραμμα OMT είναι ο πρόδρομος του QE , το OMT είναι ποσοτική χαλάρωση μόνο σε χώρες που ήταν σε πρόγραμμα και βγήκαν από το πρόγραμμα. Το OMT δεν εφαρμόστηκε ποτέ, διότι οι μόνες χώρες που θα μπορούσε να εφαρμοστεί είμαστε εμείς- η Ελλάδα, η Κύπρος, η Πορτογαλία και η Ιρλανδία. Εφαρμόστηκε το QE το οποίο είναι γενικευμένο πρόγραμμα. Και λέει το δικαστήριο: το να αγοράζει ομόλογα των κρατών μελών, sovereign debt (κυρίαρχο χρέος, κυρίαρχα ομόλογα), στη δευτερογενή αγορά, όχι κατευθείαν, δεν είναι άσκηση οικονομικής πολιτικής, είναι άσκηση νομισματικής πολιτικής. Είναι εντός των πλαισίων της αρμοδιότητας της ΕΚΤ . Η Pringle αναφέρεται στο πεδίο της οικονομικής πολιτικής και η Gauweiler στο πεδίο της νομισματικής πολιτικής. Το αποτέλεσμα είναι να στέκονται όρθιες και οι δύο ρυθμίσεις. Και προχωράει η ΕΕ και η ευρωζώνη, μαζί με όλο το παράπλευρο σύστημα που έχει δημιουργηθεί. Δηλαδή, τη Συνθήκη για το ESM και τη Συνθήκη για τη Σταθερότητα, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση.

 

Τώρα η καμπύλη της νομολογίας στην Ελλάδα έπρεπε να αντιμετωπίσει όλα τα μεγάλα ζητήματα. Με κοινό παρονομαστή το γεγονός ότι έχουμε μια συνεχή μεταφορά κυριαρχίας, νομισματικής κυριαρχίας, δημοσιονομικής κυριαρχίας, από τα κράτη μέλη στην ΕΕ, στην ευρωζώνη, στην ΕΚΤ. Το Σύνταγμα όμως αυτό το έχει αποδεχθεί στο άρθρο 28, προ πολλού. Το έχουμε αποδεχθεί το 2001 με την ερμηνευτική δήλωση. Είμαστε ούτως ή άλλως ένα κράτος μέλος μειωμένης ή περιορισμένης, ή διαμοιρασμένης κυριαρχίας. Το Σύνταγμα μας είναι Σύνταγμα κράτους μέλους και όχι ένα Σύνταγμα Βεστφαλικού κράτους, εθνικού, απολύτως κυρίαρχου, στην αφαίρεσή του τη διανοητική, όχι στην ιστορική πραγματικότητα.

Υπάρχει βέβαια και η αντίληψη την οποία εκφράζει ένα άλλο βιβλίο που έχει κυκλοφορήσει από άλλον συνάδελφο αυτή την περίοδο, τον Κωνσταντίνο Γιαννακόπουλο, το La déréglementation constitutionnelle en Europe, που λέει πολύ συνοπτικά ότι το εθνικό Σύνταγμα χάνει ρυθμιστικό περιεχόμενο ενώ ένα πλήρες ευρωπαϊκό Σύνταγμα δεν γεννιέται, άρα πού πάει η κυριαρχία; Το κανονιστικό περιεχόμενο χάνεται, μεταξύ αυτού που μειώνεται και αυτού που δεν συγκροτείται. Αλλά θα δούμε αν είναι έτσι.

Η απάντηση λοιπόν στο ερώτημα αν υπήρξε πράγματι ανθεκτικότητα του εθνικού συντάγματος, καταρχάς είναι αυταπόδεικτη, διότι υπάρχουμε. Το γεγονός ότι η χώρα υπάρχει, το γεγονός ότι οι δημοκρατικοί θεσμοί, ότι οι θεσμοί του κράτους δικαίου υπάρχουν, το γεγονός ότι έκλεισε ο κύκλος της διακυβέρνησης 2015 – 2019 και διαμορφώθηκε ένας άλλος συσχετισμός, το γεγονός ότι υπάρχει μια άλλη αντίδραση των αγορών, το γεγονός ότι η χώρα εξέρχεται με αρνητικά επιτόκια πλέον και δανείζεται από τις αγορές λίγο πριν την επέτειο του 1821 όπου το ότι δανειστήκαμε με πολύ μεγάλα επιτόκια ήταν απόδειξη της εν γενέσει κυριαρχίας του επαναστατημένου έθνους, σημαίνει ότι καταρχάς έχουμε πετύχει. Έχουμε πετύχει το θεμελιώδες δηλαδή. Δεν οδηγηθήκαμε σε ασύντακτη χρεοκοπία. Τότε θα βλέπαμε αυτό που έχω πει πολλές φορές, ποιο είναι το Σύνταγμα της ασύντακτης χρεοκοπίας και τι σημαίνει έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων υπό συνθήκες ασύντακτης χρεοκοπίας, χωρίς να εκδοθεί καμία πράξη, κανένας νόμος, χωρίς να υπάρχει κανένα αντικείμενο δικαστικού ελέγχου, γιατί όλα θα ήταν πραγματικά γεγονότα, de facto καταστάσεις -αδυναμία λειτουργία του κράτους, αδυναμία χρηματοδότησης, αδυναμία καταβολής συντάξεων αλλά όχι νομοθετική περικοπή συντάξεων- άρα τι θα δικάσεις ως αντισυνταγματικό;

Το γεγονός λοιπόν ότι υπάρχουμε, ότι λειτουργούμε ως ένα ευνομούμενο κράτος, το ότι μετέχουμε στην ευρωζώνη και στην ΕΕ, είναι από μόνο του η απόδειξη της ανθεκτικότητας του εθνικού συντάγματος. Παρότι βεβαίως μπορούμε να μιλήσουμε για νέες πρακτικές, για άτυπες συνταγματικές μεταβολές, οι οποίες επήλθαν σε σχέση με το άρθρο 79 περί του προϋπολογισμού, σε σχέση με την ερμηνεία του άρθρου 28 παράγραφοι 2 κ 3 και της ερμηνευτικής δήλωσης. Αλλά η δημοκρατική αρχή λειτούργησε παρά τις αλλοιώσεις. Η κοινοβουλευτική αρχή λειτούργησε. Κυβερνήσεις άλλαξαν, πρωθυπουργοί διορίστηκαν, χωρίς να δημιουργηθεί κανένα συνταγματικό ζήτημα, ξαναγυρίσαμε μάλιστα σε μια κατάσταση πολιτικού διπολισμού. Όλα αυτά δείχνουν ότι όχι μόνο το Σύνταγμα άντεξε, αλλά απέκτησε και μια άλλη πολύ σημαντική διάσταση, κανονιστική- θα δούμε αν έχει συνείδηση ότι την απέκτησε- που είναι η διάσταση της δημοσιονομικής επίγνωσης.

Μίλησε ο Ξενοφών Κοντιάδης προηγουμένως για τον εθνικολαϊκισμό, θα μπορούσα να σας μιλήσω επί ώρα για εκδοχές εκλεπτυσμένες ή λιγότερο εκλεπτυσμένες του ευρωπαϊκού συνταγματικού λαϊκισμού που εκδηλώνεται όλη αυτή την περίοδο- του νομοθετικού, του αναθεωρητικού, του δικαστικού, του ακαδημαϊκού. Αλλά η δημοσιονομική επίγνωση υπάρχει πλέον ως στοιχείο της έννομης τάξης. Όχι μόνο επειδή την προβλέπει η Συνθήκη για τη Συνεργασία, το Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση, το Δημοσιονομικό Σύμφωνο, αλλά γιατί εμπεριέχεται πια στην ερμηνεία όλων των διατάξεων και κυρίως των διατάξεων για τα λεγόμενα κοινωνικά δικαιώματα. Σε άλλα συντάγματα βεβαίως υπάρχει ρήτρα δημοσιονομικής δυνατότητας, η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη.

 

Θα δούμε τι σημαίνει τώρα η συζήτηση στο πλαίσιο της αναθεώρησης του Συντάγματος για το εγγυημένο επίπεδο εισοδήματος. Παρότι υπάρχει το φάσμα της δημοσιονομικής επίγνωσης, αυτό απουσιάζει από την αναθεωρητική διαδικασία. Η αναθεωρητική διαδικασία είναι αρκετά παράδοξη. Βγαίνει η χώρα από 10 χρόνια κρίσης και ασχολείται με όλα τα αρχαϊκά ζητήματα. Τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, την ευθύνη υπουργών, το εκλογικό σύστημα, αλλά το ζήτημα που μας ταλαιπώρησε, το τι γίνεται με τη δημοσιονομική επίγνωση, με τα κοινωνικά δικαιώματα σε σχέση με τις δημοσιονομικές αντοχές, δηλαδή τι γίνεται με αυτό που λέγεται συνταγματική ρητορεία, συνταγματικός βολονταρισμός, συνταγματική ματαιοδοξία ( η οποία είναι μια έννοια πλέον, η constitutional vanity), αυτό δεν απασχολεί σοβαρά την αναθεωρητική συζήτηση. Η συζήτηση αυτή είναι εξωραϊσμένη και αφηρημένη. Κινείται ανάμεσα στη ρητορεία του «γενναιόδωρου συντάγματος» και τη μιζέρια του «κακού νομοθέτη» που αντιμετωπίζει τα δημοσιονομικά προβλήματα και την επιβίωση της χώρας. Ο νομοθέτης είναι αυτός που πρέπει να αντιμετωπίσει τα προβλήματα και το Σύνταγμα μπορεί να κινείται στον δικό του παράδεισο. Στον παράδεισο των υποσχέσεων του και των εξαγγελιών του. Αυτό όμως είναι και η μεγαλύτερη κανονιστική αμφισβήτηση του Συντάγματος. Διότι όλα ανάγονται στο Σύνταγμα αλλά σε ένα Σύνταγμα που δια του εξωραϊσμού και της αφαίρεσης αποδυναμώνεται κανονιστικά. Και υπό το πρίσμα αυτό πρέπει να δούμε αν πράγματι και υπό ποιους όρους έχουμε επανέλθει στην κανονικότητα. Αυτό το εισπράττει η νομολογία.

 

Θα είμαι επιγραμματικός τώρα σε σχέση με τη νομολογία. Υπάρχει μια καμπύλη της νομολογίας. Η καμπύλη της νομολογίας της δεκαετίας αυτής μπορεί να χωριστεί σε τρεις κατά βάση περιόδους: Πρώτη περίοδος 2012- 2014, όπου έχουμε υψηλή αίσθηση ευθύνης και δικαστικού αυτοπεριορισμού γιατί η χώρα κινδυνεύει. Είναι προφανές ότι η χώρα κινδυνεύει και ο δικαστής αντιλαμβάνεται τον κίνδυνο. Άρα έχουμε την απόφαση για το πρώτο μνημόνιο και την απόφαση για το PSI.

Αρχίζει όμως πολύ γρήγορα η δεύτερη φάση. Στην πραγματικότητα υπάρχουν αποφάσεις που προεικονίζουν τη δεύτερη φάση από το 2013. Το 2014 είναι η δεύτερη φάση, οι περιορισμοί στις συντάξεις και στους μισθούς και τα επιδόματα. Όλοι οι περιορισμοί από το δεύτερο μνημόνιο και μετά κρίνονται αντισυνταγματικοί. Διότι ο σκοπός του νόμου ελέγχεται και εν πάση περιπτώσει γίνεται δεκτός επί της αρχής αλλά ελέγχεται αυστηρά η αιτιολογία του νόμου, απαιτείται πλήρης μελέτη τεκμηρίωσης, διαφορική διάγνωση, δηλαδή αποκλεισμός όλων των ηπιότερων λύσεων, και ως εκ τούτου τα μέτρα προσκρούουν στην αρχή της αναλογικότητας. Δηλαδή ακόμα και αν κριθούν αναγκαία, δεν είναι πρόσφορα, και σίγουρα δεν είναι εν τη στενή εννοία ανάλογα. Άρα όλες οι περικοπές του δευτέρου μνημονίου κρίνονται αντισυνταγματικές. Στο μεταξύ η χώρα έχει πάει σε δεύτερο μνημόνιο. Κι όχι μόνο έχει πάει σε δεύτερο μνημόνιο αλλά βαδίζει το 2015 πλησίστια στην καταστροφή, δηλαδή στο Grexit, και μετά πηγαίνει και σε τρίτο μνημόνιο. Ενώ η χώρα πολιτικά πηγαίνει σε δεύτερο και τρίτο μνημόνιο, η νομολογία βρίσκει τα μέτρα του δευτέρου μνημονίου αντισυνταγματικά. Έχει χαθεί η αίσθηση του κινδύνου διότι έγινε η παρέμβαση στο χρέος, διότι πήραμε το δάνειο, διότι κάτι βολεύτηκε. Χάνει ο δικαστής την αίσθηση του κινδύνου.

Και στη συνέχεια έχουμε, από τα τέλη του 2018, μία τάση αποκατάστασης της ισορροπίας. Έχουμε την απόφαση για τα δώρα των δημοσίων υπαλλήλων, έχουμε τις αποφάσεις για το νόμο Κατρούγκαλου- τη δέσμη αυτή που είναι μια δέσμη ισορροπημένη. Στην πραγματικότητα από ένα σημείο και μετά ο δικαστής αποκτά ξανά κάποιο φόβο για τις δημοσιονομικές επιπτώσεις των αποφάσεων του.

Στην αρχή απαιτεί πλήρη συμμόρφωση. Δηλαδή δεν θα γίνουν οι περικοπές στις αποδοχές των στρατιωτικών καθόλου. Κάποια στιγμή τολμά το Ελεγκτικό Συνέδριο να πει ότι εντάξει, ικανοποιείται τελικά, η αντισυνταγματικότητα αίρεται με τη μερική ικανοποίηση με μεταγενέστερο νόμο, το ΣτΕ όμως λέει όχι, πλήρη συμμόρφωση. Από ένα σημείο και μετά όμως τίθεται το ζήτημα της αναδρομικής επίπτωσης της διάγνωσης της αντισυνταγματικότητας. Και με διάφορα σχήματα που είτε ανάγονται απευθείας στο Σύνταγμα, δηλαδή στις προβλέψεις για το ΑΕΔ ( άρθρο 100 παρ. 1 περίπτωση ε ), είτε ανάγονται στις προβλέψεις του νόμου περί ΣτΕ για τις ακυρωτικές διαφορές, για την επέλευση του ακυρωτικού αποτελέσματος. Άρα ό,τι ισχύει για τις ακυρωτικές διαφορές μεταφέρεται στον παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητας, συγκεκριμένο και παρεμπίπτοντα. Η Ολομέλεια του ΣτΕ διατυπώνει σε ειδική απόφασή της επί τριτανακοπής την αντίληψή της για το όριο αναδρομικής ισχύος, για να διασωθεί δημοσιονομικά η προσπάθεια. Να μην υπονομευθεί πια σε ακραίο βαθμό το δημοσιονομικό αποτέλεσμα.

Η άποψη μου είναι, προσπαθώ να την τεκμηριώσω σε μια εργασία μου που θα δημοσιευθεί στον τιμητικό τόμο για τον Αντώνη Μανιτάκη, οτι η νομολογία περιοδολογείται με βάση τις αλλαγές στην προεδρία του Ανωτάτου Δικαστηρίου.   Υπάρχει η νομολογία των περιόδων Πικραμμένου – Μενουδάκου, υπάρχει η νομολογία της περιόδου Ρίζου- Σακελλαρίου, και υπάρχει νομολογία της περιόδου Σακελλαροπούλου. Είναι πια σαφές το σχήμα.

Τώρα, για να είμαστε ειλικρινείς, υφέρπει μια σύγκρουση και τοποθετείται η Ολομέλεια του ΣτΕ, με διαφορετικές συνθέσεις, επί του μεθοδολογικού ζητήματος. Το μεθοδολογικό ζήτημα είναι οι κανόνες και οι μέθοδοι ερμηνείας του Συντάγματος και όρια του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Διεξάγεται λοιπόν μια σύγκρουση σε σχέση με τους κανόνες ερμηνείας του Συντάγματος και τα όρια του δικαστικού ελέγχου. Υπάρχουν αυτοί που θέλουν εντατικό έλεγχο, πλήρη έλεγχο της αιτιολογίας, απαιτούν πλήρεις μελέτες προκαταρκτικές, αναλογιστικές, αλλά οι ίδιοι καταλήγουν στα συμπεράσματά τους με εμπειρικά στοιχεία. Χωρίς να έχει το Δικαστήριο τις δικές του μελέτες. Δηλαδή ο προγενέστερος νόμος εξακολουθεί να ισχύει και κατοχυρώνεται συνταγματικά ανεξαρτήτως αν θεμελιώνεται αυτός πια επιστημονικά. Ο νεώτερος νόμος είναι αυτός που πρέπει να προσκομίσει την πλήρη μελέτη.

Και βέβαια υπάρχει η άλλη αντίληψη την οποία έχει εκφράσει με πολύ μεγάλη καθαρότητα η πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας που διαφώνησε με το ΣΤ´ τμήμα για τα δώρα, τα επιδόματα εορτών και διακοπών των δημοσίων υπαλλήλων και των εργαζομένων στον δημόσιο τομέα, που είναι ένα δοκίμιο ερμηνείας του Συντάγματος και οριοθέτησης του δικαστικού ελέγχου.

Αλλά είναι απλώς αυτό; Πίσω από αυτό υφέρπει μια ιδεολογικοπολιτική σύγκρουση. Είναι προφανές ότι υπάρχουν δικαστικοί λειτουργοί που πιστεύουν ότι η χώρα δεν είχε άλλη λύση, και δικαστικοί λειτουργοί που αποδέχονται ότι υπήρχε μια άλλη λύση, μια εύκολη λύση. Μια λύση χωρίς μέτρα λιτότητας. Και το λένε αυτό. Υπάρχει μια πεποίθηση.

Το παράδοξο είναι ότι μετά το πρώτο εξάμηνο του 2015, όταν δηλαδή οι πολιτικοί εκφραστές της θεωρίας «θα σκίσουμε το μνημόνιο» παραιτούνται από τη θεωρία αυτή και προσχωρούν στην αντίληψη μίας και μόνης πολιτικής – η χώρα στο ευρώ, μνημόνιο, μέτρα δημοσιονομικής προσαρμογής-, όταν λοιπόν πολιτικά αυτή η αντίληψη γίνεται πανίσχυρη και κοινής αποδοχής, η δικαστική εξουσία υιοθετεί την αντίληψη ότι θα σκίσει το μνημόνιο. Η εικόνα είναι αυτή καλώς ή κακώς. Αυτό που ηττάται πολιτικά διεκδικεί την ύπαρξή του δικαστικά. Και αυτό είναι το μεγάλο πρόβλημα το οποίο έχουμε μπροστά μας.  

Τελευταία παρατήρηση, είπε η κυρία Πρόεδρος ότι είναι πολύ ενδιαφέρον το κεφάλαιο του βιβλίου του Απ. Βλαχογιάννη για την ελληνική ταυτότητα. Και είναι όντως. Αυτές είναι όλες σημαντικές αποφάσεις: για την αργία την Κυριακή, για τα θρησκευτικά, για την ιθαγένεια, όλα αυτά είναι επίκαιρα θέματα, ακόμη ανοιχτά, δεν είναι όμως αυτά η εθνική συνταγματική ταυτότητα όπως διακυβεύεται στη σύγκρουση μεταξύ του Δικαστηρίου της ΕΕ και των εθνικών συνταγματικών ή ανωτάτων δικαστηρίων. Η σύγκρουση γίνεται για άλλα θέματα. Τα θέματα είναι, πρώτον, η δημοσιονομική κυριαρχία πού είναι η ιστορία τη Gauweiler 2, η σχέση του Γερμανικού Συνταγματικού Δικαστηρίου με το Δικαστήριο της ΕΕ, το ζήτημα του ultra vires. Δεύτερον, η σύγκρουση του Δικαστηρίου της ΕΕ με το Ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο ( Taricco 1, Taricco 2, Taricco Saga ,όπως λέγεται στη βιβλιογραφία), όπου το Ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο υπερασπίζεται τον πυρήνα του κράτους δικαίου, τον ποινικό φιλελευθερισμό. Δηλαδή την αρχή nullum crimen nulla poena sine lege, την αρχή της μη αναδρομικότητας του ποινικού νόμου και κυρίως τη θέση, που είναι και δική μας, στην Ελλάδα, ότι η ποινική παραγραφή είναι θεσμός του ουσιαστικού ποινικού δικαίου. Γιατί η θεωρία των ενωσιακών οργάνων και του Δικαστηρίου της ΕΕ είναι ότι για τα θέματα της κοινοτικής διαφθοράς δεν πρέπει να υπάρχει παραγραφή. Ή πρέπει να επεκτείνονται τα όρια της παραγραφής. Ή να κάνεις τα εγκλήματα απαράγραπτα . Και αυτό δεν το δέχεται το Ιταλικό Συνταγματικό Δικαστήριο. Είναι άλλα τα θέματα στα οποία γίνεται η σύγκρουση. Δεν είναι θέματα ιδεολογικοπολιτικά με την έννοια της εθνικής ιδεολογίας, της εθνικής καθαρότητας.

Άρα έχουμε ως αφορμή ένα πολύ σημαντικό βιβλίο το οποίο έχει ένα μεγάλο μειονέκτημα, ότι είναι γραμμένο στα ελληνικά. Δυστυχώς η συζήτηση είναι περιορισμένη έως ανύπαρκτη στο εθνικό περιβάλλον. Εάν το βιβλίο του Απόστολου Βλαχογιάννη ήταν γραμμένο στα αγγλικά -είναι πολύ εύκολο για αυτόν να το κάνει- θα ήταν μέσα στη συζήτηση την πανευρωπαϊκή για να μην πω τη διεθνή.-

 

*Ομιλία σε ομότιτλη εκδήλωση που οργάνωσε το Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου / Ίδρυμα Θεμιστοκλή και Δημήτρη Τσάτσου, στην αίθουσα του ΔΣΑ στις 14.10.2019 με αφορμή την έκδοση του βιβλίου του Απόστολου Βλαχογιάννη «Το Σύνταγμα στη νέα ευρωπαϊκή οικονομική διακυβέρνηση», εκδόσεις Σάκκουλα, 2018. Την εκδήλωση συντόνισε η Πρόεδρος του ΣτΕ Κατερίνα Σακελλαροπούλου, ενώ εισηγήθηκαν η Εμμανουέλα - Ρεβέκκα Παπαδοπούλου, ο Ξενοφών Κοντιάδης , ο Απόστολος Βλαχογιάννης και ο υπογράφων.

 

 

 

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του ΣυντάγματοςΟμιλίες σε Συνέδρια | Ημερίδες | Εκδηλώσεις, 2019