26 Οκτωβρίου 2000
Η τοπική αυτοδιοίκηση έχει το θεσμικό πλεονέκτημα να είναι αφενός μεν πεδίο άσκησης της λαϊκής κυριαρχίας και ο χώρος όπου ασκείται στην πράξη το δικαίωμα πολιτικής συμμετοχής των δημοτών-πολιτών, αφετέρου δε μια από τις πιο κρίσιμες πλέον όψεις της κρατικής εξουσίας που έρχεται σε άμεση επαφή με τους δημότες-πολίτες, οι οποίοι είναι όμως και διοικούμενοι. Διαμορφώνεται έτσι το διπλό πρόσωπο της τοπικής αυτοδιοίκησης που είναι ταυτοχρόνως θεσμός πολιτικής συμμετοχής σε τοπική κλίμακα και μηχανισμός άσκησης πίεσης προς την κεντρική εξουσία αλλά και ισχυρή εκδοχή της ίδιας της κρατικής εξουσίας όπως την αντιλαμβάνεται ο πολίτης.
Είναι συνεπώς εξίσου σημαντικό να κατοχυρώνεται συνταγματικά η θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης, δηλαδή ο ρόλος και οι αρμοδιότητές της σε σχέση με την κρατική εξουσία, να κατοχυρώνεται δηλαδή το δικαίωμα των τοπικών κοινωνιών στην αυτοδιοίκηση αλλά και η ποιότητα της διοίκησης, δηλαδή της εξουσίας που ασκούν οι Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης έναντι των πολιτών.
Στο επίκεντρο άλλωστε της προσοχής μας πρέπει να βρίσκεται πάντοτε ο πολίτης, ο οποίος σε τοπικό επίπεδο λειτουργεί ως δημότης, παραμένει όμως πάντοτε διοικούμενος σε σχέση τόσο με την κρατική εξουσία όσο και με την τοπική αυτοδιοίκηση.
Η αναθεώρηση του Συντάγματος παρέχει την ευκαιρία να τροποποιηθεί και να συμπληρωθεί το άρθρο 102 του Συντάγματος έτσι ώστε να διασφαλισθεί η θέση της τοπικής αυτοδιοίκησης και να λυθούν μια σειρά από πρακτικά προβλήματα που έχουν προκύψει κυρίως μέσα από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Οι λύσεις που επελέγησαν συζητήθηκαν με την Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων και με την Ένωση των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και φαίνεται να συγκεντρώνουν ευρεία αποδοχή.
Με την αναθεωρημένη λοιπόν διατύπωση του άρθρου 102 του Συντάγματος:
Πρώτον, κατοχυρώνονται συνταγματικά οι δύο βαθμοί της τοπικής αυτοδιοίκησης: ο πρώτος (που τώρα αποτελείται από τους δήμους και τις κοινότητες) και ο δεύτερος (που τώρα αποτελείται από τις νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις). Σε μια χώρα με τα δικά μας μεγέθη τα δύο επίπεδα αυτοδιοίκησης είναι επαρκή και λειτουργικά, εφόσον βεβαίως προσδιορίζεται το κατάλληλο μέγεθος των ΟΤΑ και των δύο βαθμών και εφόσον κατανέμονται κατά τρόπο λειτουργικό και πρόσφορο οι αρμοδιότητες και οι αντίστοιχοι πόροι. Το Σύνταγμα διαμορφώνει έτσι την υποδοχή που είναι αναγκαία, για την ανάπτυξη σε μακροπρόθεσμη βάση της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Δεύτερον, διασφαλίζονται οι (πολλές και ουσιαστικές) αρμοδιότητες των ΟΤΑ τόσο του α' όσο και του β' βαθμού με την εισαγωγή δύο εγγυήσεων που λειτουργούν συμπληρωματικά. Η πρώτη εγγύηση είναι το τεκμήριο αρμοδιότητας που συντρέχει πλέον ρητά υπέρ των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης ως προς τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Υποχρέωση του νόμου είναι απλώς να καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων προκειμένου αυτές να κατανέμονται μεταξύ του πρώτου και του δεύτερου βαθμού.
Η δεύτερη εγγύηση είναι η συνταγματικά προβλεπόμενη δυνατότητα να ανατίθενται με νόμο στους ΟΤΑ και κρατικές ως προς τη φύση τους αρμοδιότητες, δηλαδή αρμοδιότητες που συνιστούν αποστολή του κράτους όπως η υγεία, η παιδεία ή ο πολεοδομικός σχεδιασμός. Απεγκλωβίζεται έτσι η τοπική αυτοδιοίκηση από ορισμένα φορμαλιστικά κριτήρια που έχει διαμορφώσει η νομολογία. Πρέπει εδώ να αποσαφηνιστεί ότι δεν κρίθηκε σκόπιμη η εισαγωγή της «αρχής της επικουρικότητας» επειδή η προσθήκη στο συνταγματικό κείμενο μιας νέας και θεωρητικά και νομολογιακά ανεπεξέργαστης - στην Ελλάδα - έννοιας θα μπορούσε να οδηγήσει σε νέες τριβές και θα καθιστούσε και πάλι τον δικαστή τελικό κριτή του συστήματος των αρμοδιοτήτων της τοπικής αυτοδιοίκησης. Άλλωστε η έννοια της επικουρικότητας είναι μία έννοια ιστορικά συνυφασμένη τόσο με το κανονικό δίκαιο της Καθολικής Εκκλησίας όσο και με τις πλέον φιλελεύθερες απόψεις ως προς τη σχέση κράτους και οικονομίας με στόχο τη συρρίκνωση των κρατικών λειτουργιών υπέρ της αγοράς. Σε κοινοτικό δε επίπεδο η αρχή της επικουρικότητας, μετά το Μάαστριχτ, επιχειρείται να χρησιμοποιηθεί ως μέθοδος περιορισμού των κοινοτικών πολιτικών αλλά και των κοινοτικών χρηματοδοτήσεων.
Τρίτον, κατοχυρώνεται όχι μόνον η διοικητική αλλά και η οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Η κρατική εποπτεία περιορίζεται μόνο στον κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ. Ως προς τα οικονομικά δε των ΟΤΑ το κράτος έχει πλέον την υποχρέωση να λαμβάνει τα νομοθετικά, κανονιστικά και δημοσιονομικά μέτρα που απαιτούνται για την οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ μέσα από την απόδοση των αναγκαίων πόρων που εισπράττονται από το κράτος. Θεσπίζεται όμως η δυνατότητα των ΟΤΑ να καθορίζουν και να εισπράττουν απευθείας οι ίδιοι «τοπικά έσοδα», τα οποία δεν είναι φόροι (με την έννοια του άρθρου 78 του Συντάγματος) αλλά ούτε και απλά ανταποδοτικά τέλη. Αποκτούν έτσι οι ΟΤΑ «δημοσιονομική» εξουσία που μπορεί να ενισχύσει αποφασιστικά τον ρόλο τους χάριν των τοπικών κοινωνιών και ιδίως των πολιτών. Η δυνατότητα όμως αυτή συνοδεύεται από αντίστοιχες εγγυήσεις διαφάνειας σε τοπικό επίπεδο, κυρίως μέσα από τον προληπτικό και κατασταλτικό έλεγχο που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Τέταρτον, διασφαλίζεται η δυνατότητα συμμόρφωσης προς το κοινοτικό κεκτημένο που παρέχει σε Ευρωπαίους πολίτες εγκατεστημένους σε χώρα-μέλος διαφορετική από τη δική τους το δικαίωμα να μετέχουν στις τοπικές εκλογές. Παράλληλα καταργείται η ευχέρεια συμμετοχής στα συλλογικά όργανα των ΟΤΑ δεύτερου βαθμού (στα νομαρχιακά συμβούλια) μελών που δεν έχουν εκλεγεί με καθολική ψηφοφορία αλλά εκπροσωπούν επαγγελματικές, επιστημονικές ή πνευματικές οργανώσεις. Αυτή η ευχέρεια έχει ήδη καταργηθεί νομοθετικά αλλά τώρα καταργείται και σε συνταγματικό επίπεδο.
Διαμορφώνεται κατά τον τρόπο αυτό ένα πλέγμα εγγυήσεων που αναβαθμίζουν τη θεσμική θέση και τη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο πάντοτε του Συντάγματος και των νόμων του κράτους. Στην ίδια λογική εγγράφεται και η ενίσχυση του αποκεντρωτικού συστήματος οργάνωσης του κράτους που βασίζεται στις αυξημένες αρμοδιότητες των περιφερειακών οργάνων του κράτους (άρθρο 101).
Ανεξάρτητες Αρχές και ν. 2190/94
Στην ίδια ενότητα των άρθρων 101-109 του Συντάγματος περιλαμβάνονται και δύο ζητήματα στα οποία ήδη αναφερθήκαμε: η συνταγματική θέση των ανεξάρτητων Αρχών που λειτουργούν ως θεσμικές εγγυήσεις για την προστασία των συνταγματικών δικαιωμάτων ή για την ομαλή λειτουργία του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας σε κρίσιμα και ευαίσθητα πεδία (άρθρο 101 Α) και η συνταγματική κατοχύρωση του πυρήνα και της φιλοσοφίας του ν. 2190/94 ως προς τις διαδικασίες και τα κριτήρια πρόσληψης υπαλλήλων και γενικότερα εργαζομένων στον δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Πρόκειται για δύο σημαντικές καινοτομίες. Για δύο πρόσθετες και ουσιαστικές εγγυήσεις της διαφάνειας που αναδεικνύεται έτσι ως βασική αρχή και επιλογή της αναθεώρησης του Συντάγματος.
ΣΑΕ και κληροδοτήματα
Στο κεφάλαιο όμως αυτό εντάσσονται και δύο λιγότερο συζητημένες και «διάσημες» μεταβολές: Πρώτον, η συνταγματική κατοχύρωση του Συμβουλίου Απόδημου Ελληνισμού που λειτουργεί με επιτυχία και συγκεφαλαιώνει στους κόλπους του όλες τις ζωντανές και διάσπαρτες στον κόσμο δυνάμεις του Ελληνισμού. Και, δεύτερον, οι νέες εγγυήσεις που προστίθενται στο άρθρο 109 σε σχέση με την προστασία των δωρεών και διαθηκών σύμφωνα με τη βούληση του διαθέτη. Προς τον σκοπό αυτό προβλέπεται η σύσταση μητρώου κληροδοτημάτων γενικά και ανά περιφέρεια και η έκδοση νόμου που να προβλέπει τα σχετικά με τη διοίκηση και διαχείριση των κληροδοτημάτων σύμφωνα με τη βούληση του διαθέτη ή δωρητή.
***
Η πολιτική σημασία της Αναθεώρησης
Η αναθεώρηση του Συντάγματος δεν μπορεί φυσικά να δώσει από μόνη της απάντηση και μάλιστα πλήρη στα προβλήματα της ελληνικής κοινωνίας, της ελληνικής οικονομίας, του ελληνικού πολιτικού, διοικητικού και δικαστικού συστήματος. Μακάρι όλα αυτά τα προβλήματα - που δεν είναι ελληνικό αποκλειστικά φαινόμενο ούτε φαινόμενο μόνον της σημερινής εποχής - να μπορούσαν να αντιμετωπισθούν με τη λήψη νομοθετικών ή συνταγματικών μέτρων. Μια τέτοια προσέγγιση θα καλλιεργούσε εύκολες αλλά και επικίνδυνες «θεσμικές ψευδαισθήσεις». Όλα όμως όσα ρυθμίζονται ή μεταβάλλονται με την αναθεώρηση του Συντάγματος είναι εξαιρετικά κρίσιμα και σημαντικά. Γιατί οτιδήποτε τίθεται μέσα στο συνταγματικό κείμενο αποκτά τη μεγίστη νομική ισχύ και άρα προσλαμβάνει εκ μόνου του λόγου αυτού (αν δεν συντρέχουν και άλλοι σοβαρότεροι όπως συνήθως συμβαίνει) πολιτική σημασία.
Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο για μία γενικευμένη αναθεώρηση του Συντάγματος που διαπερνά το σύνολο της ύλης του Συντάγματος: τα δικαιώματα των πολιτών, το κράτος δικαίου, τις εγγυήσεις του κοινωνικού κράτους μέσα στις σημερινές μεταβιομηχανικές συνθήκες, τον εκσυγχρονισμό του πολιτικού και διοικητικού συστήματος της χώρας, τη συμμετοχή της Ελλάδας στην προοπτική της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, την οργάνωση και λειτουργία της δικαιοσύνης.
Κάποιοι θεωρούσαν ότι η αναθεώρηση του Συντάγματος που ξεκίνησε το 1995 και ολοκληρώνεται τώρα είναι ένα «άνευρο» και «ανούσιο» ζήτημα. Χαίρομαι γιατί οι συζητήσεις στην Επιτροπή Αναθεώρησης έδωσαν την ευκαιρία σε όλους ν' αντιληφθούν το εύρος, την πολιτική σημασία, τις θεσμικές δυνατότητες και τις πρακτικές επιπτώσεις της αναθεώρησης του Συντάγματος. Χαίρομαι ακόμη περισσότερο γιατί ο στόχος του ΠΑΣΟΚ να καταστεί η αναθεώρηση του Συντάγματος το πεδίο μιας μεγάλης πολιτικής συναίνεσης επιτεύχθηκε καθώς διαπιστώνεται η ευρύτερη αποδοχή όλων σχεδόν των νέων συνταγματικών ρυθμίσεων με ελάχιστες (και όχι κρίσιμες, με εξαίρεση τη διαδικασία εκλογής του Προέδρου της Δημοκρατίας) διαφοροποιήσεις.
Σε μία εποχή διάχυτης δυσπιστίας προς την πολιτική και τους πολιτικούς έχει σημασία να αναλαμβάνονται αξιόπιστες πολιτικές πρωτοβουλίες και κατ' εξοχήν αξιόπιστες είναι οι πρωτοβουλίες που κατοχυρώνονται συνταγματικά χάριν των πολιτών και της ποιότητας του δημοκρατικού μας πολιτεύματος.
* Άρθρο στα ΝΕΑ, 26 Οκτωβρίου 2000
