21 Ιανουαρίου 2006

Κυβερνητικό ερασιτέχνισμα στο «δημόσιον Σύνταγμα»

του Ευ. Βενιζέλου

α.  Προϋπολογισμός
Με την αναθεώρηση του 2001 επήλθαν σημαντικές αλλαγές στον τρόπο κατάθεσης και συζήτησης του κρατικού προϋπολογισμού, αλλά και του απολογισμού και του γενικού ισολογισμού του κράτους (άρθρο 79 παρ. 3 και 7).

Στόχος των αλλαγών αυτών ήταν, πρώτον, να διασφαλιστεί μεγαλύτερη πολιτική και άρα επικοινωνιακή διαφάνεια γύρω από τις κορυφαίες πράξεις της δημοσιονομικής διαχείρισης και πολιτικής και, δεύτερον, να ενισχυθεί ο ρόλος της Βουλής. Μάλιστα ο Κανονισμός της Βουλής έχει τη δυνατότητα, λόγω της ευρύτατης εξουσιοδότησης που παρέχει το άρθρο 79 παρ. 3 εδάφιο γ’, να καταστήσει ακόμη ισχυρότερο και διεισδυτικότερο το ρόλο της Βουλής και ως προς τη συζήτηση και ως προς την ψήφιση, αλλά ακόμη και ως προς την δυνατότητα τροποποίησης του σχεδίου του προϋπολογισμού.


β. Τα προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης
Θυμίζω επίσης ότι ήδη από το 1975 η συνταγματική μας τάξη προβλέπει  τη δυνατότητα σύνταξης προϋπολογισμού για διετή χρήση (άρθρο 79 παρ. 6) καθώς και την υποχρέωση υποβολής και συζήτησης από την Ολομέλεια της Βουλής των προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης (άρθρο 79 παρ. 8). Συνιστά συνεπώς αδράνεια του πολιτικού και κοινοβουλευτικού μας συστήματος το γεγονός ότι η διαρκής διαπραγμάτευση μεταξύ της εκάστοτε κυβέρνησης αφενός και των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Συμβούλιο και Επιτροπή) αφετέρου για τον τρόπο εφαρμογής του Συμφώνου Σταθερότητας, για το λεγόμενο πρόγραμμα σύγκλισης της εθνικής οικονομίας προς τους δείκτες που ισχύουν για τα κράτη-μέλη της οικονομικής και νομισματικής Ένωσης και της ζώνης του Ευρώ και όλες οι συναφείς διαβουλεύσεις και συμφωνίες, δεν συζητούνται, αλλά και δεν εγκρίνονται από την Βουλή στο πλαίσιο ενός σοβαρούς, ειλικρινούς και αξιόπιστου προγράμματος οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, όπως προβλέπει από παλιά το Σύνταγμα της χώρας.

Το Σύμφωνο Σταθερότητας, η στρατηγική της Λισσαβόνας, τα προγράμματα σύγκλισης, τα διάφορα εθνικά σχέδια δράσης για την απασχόληση και τον κοινωνικό αποκλεισμό κ.ο.κ. δεν είναι απλώς μια κοινοτικού χαρακτήρα επινόηση ή υποχρέωση των τελευταίων ετών, αλλά μία παλιά και ισχύουσα συνταγματική πρόβλεψη με το γενικό τίτλο «προγράμματα οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης», ένα από τα οποία είναι και ο κοινωνικός προϋπολογισμός για τον οποίο υπάρχουν ειδικές προβλέψεις συζήτησης και στον Κανονισμό της Βουλής.

γ. Οι αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου
Απολύτως συναφής ήταν και η αναθεώρηση το 2001 των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου (άρθρο 98) στις οποίες ο κοινός νομοθέτης μπορεί να προσθέσει και άλλες σεβόμενος το όριο της αρμοδιότητας του ΣτΕ, των άλλων διοικητικών δικαστηρίων και της πολιτικής και ποινικής δικαιοσύνης (άρθρο 94 - 97). Το Σύνταγμα περιλαμβάνει συνεπώς επαρκέστατη βάση για την αξιοποίηση και τον εκσυγχρονισμό όλων των ελεγκτικών μηχανισμών που υπάγονται στο Ελεγκτικό Συνέδριο και αυτό αφορά όχι μόνο το δημόσιο ή τον ευρύτερο δημόσιο τομέα, αλλά και νομικά πρόσωπα του ιδιωτικού τομέα που εμπλέκονται στη διαχείριση του δημοσίου χρήματος.

δ. Το ειδικό δικαστήριο για τις αποδοχές και συντάξεις των δικαστικών λειτουργών
Μια από τις πιο καινοτομικές, αλλά και αναγκαίες παρεμβάσεις της αναθεώρησης του 2001 ήταν η σύσταση ειδικού δικαστηρίου στη σύνθεση του οποίου μειοψηφούν οι δικαστικοί λειτουργοί για την εκδίκαση όλων των διαφορών από αποδοχές και συντάξεις των δικαστικών λειτουργών άρθρο (88 παρ. 2), ακριβώς για να ανακοπεί το φαινόμενο της έκδοσης δικαστικών αποφάσεων που επικαλούμενες την αρχή της ισότητας επεκτείνουν την εφαρμογή ευνοϊκών νομοθετικών ρυθμίσεων που είναι εντεταγμένες σε τελείως διαφορετικές δέσμες διατάξεων και αφορούν το υπηρεσιακό και μισθολογικό καθεστώς άλλων κατηγοριών προσώπων (π.χ. των γιατρών του ΕΣΥ ή διοικητών των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών) και στους δικαστικούς λειτουργούς. Πολλές από τις δικαστικές αυτές αποφάσεις οδηγούσαν σε υποχρέωση αναδρομικής καταβολής αποδοχών ή αποζημιώσεων που αθροιζόμενες συνιστούν σοβαρό πρόβλημα για την εκτέλεση του προϋπολογισμού.

ε. Η ματαιότητα άλλων σχετικών ρυθμίσεων
Η δικονομική αυτή ρύθμιση κρίθηκε αναγκαία γιατί οποιαδήποτε ουσιαστικού χαρακτήρα ρύθμιση που θα περιόριζε το πεδίο εφαρμογής της γενικής αρχής της ισότητας και θα απαγόρευε άμεσα ή έμμεσα την επεκτατική εφαρμογή ευνοϊκών ρυθμίσεων και σε άλλες κατηγορίες προσώπων ή θα απαγόρευε την αναδρομική επιδίκαση αυξήσεων σε αποδοχές και συντάξεις θεωρήθηκε παρακινδυνευμένη και μάταιη.

Η αναθεώρηση του συντάγματος ως συνταγμένη λειτουργία και άρα τα αποτελέσματα της ελέγχονται από τα δικαστήρια στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Ο έλεγχος δε αυτός δεν διεξάγεται μόνο με βάση το σκληρό πυρήνα των μη υποκείμενων σε αναθεώρηση διατάξεων της παρ. 1 του άρθρου 110, αλλά και με βάση τις διεθνείς υποχρεώσεις της χώρας, δηλαδή με βάση τις σχετικές διατάξεις της ΕυρΣΔΑ και της ευρωπαϊκής κοινοτικής τάξης. Η αρχή της ισότητας, η αρχή της διάκρισης των εξουσιών και άρα το δικαίωμα στη δικαστική προστασία (το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη) είναι οι πιο χαρακτηριστικές ίσως περιπτώσεις κριτηρίων ενός τέτοιου έντονου και πολυεπίπεδου  - εθνικού και διεθνούς – δικαστικού ελέγχου. Οποιαδήποτε συνεπώς αναθεωρητική παρέμβαση που θα περιόριζε το δικαίωμα δικαστικής προστασίας (π.χ. για την επιδίκαση αυξήσεων ή αποζημιώσεων για διαδραμόντα χρόνο) ή τον τρόπο εφαρμογής της αρχής της ισότητας (π.χ. επεκτατική εφαρμογή ευνοϊκών διατάξεων και σε άλλες κατηγορίες που υπολείπονται και αδικούνται), θα προσέκρουσε σε αυτούς τους δικονομικούς μηχανισμούς. Ακόμη δε και αν φτάσουμε στην ίδρυση συνταγματικού δικαστηρίου το οποίο θα ήταν πιο προσεκτικό και φειδωλό, οι δικές του αποφάσεις θα είναι αντικείμενο ελέγχου, υπό διάφορες δικονομικές προϋποθέσεις, και εκ μέρους του ΕυρΣΔΑ του Στρασβούργου και εκ μέρους του ΔΕΚ στο Λουξεμβούργο.

στ. Η πολύ παλιά ιδέα της συνταγματικής απαγόρευσης των ελλειμμάτων
Κατά την αρχική φάση της αναθεωρητικής διαδικασίας το 1995, στη συνεδρίαση της 30ης Απριλίου 1996 της Επιτροπής Αναθεώρησης, είχα την ευκαιρία να απαντήσω στην ιδέα που είχε προβάλλει ο Στέφανος Μάνος, βουλευτής τότε της Ν.Δ και μέλος της Επιτροπής, για τη συνταγματική κατοχύρωση των ονομαστικών δεικτών της ΟΝΕ σύμφωνα με το πλαίσιο που είχε συμφωνηθεί στο Μάαστριχτ. Θυμίζω ότι βρισκόμασταν τότε στην αρχή της προσπάθειας  για την ένταξη της χώρας στην ΟΝΕ. Είχα λοιπόν την ευκαιρία να διατυπώσω τότε τις εξής παρατηρήσεις: « Στις ΗΠΑ, εδώ και πολλά χρόνια διεξάγεται μία συζήτηση για το ενδεχόμενο αναθεώρησης του Συντάγματος, έτσι ώστε ο ισοσκελισμένος προϋπολογισμός να είναι συνταγματική υποχρέωση. Ο προϋπολογισμός του μηδενικού ελλείμματος να είναι συνταγματικός κανόνας. Το ίδιο θα συνέβαινε αν το έλλειμμα δεν ήταν μηδενικό, αλλά ήταν προσδιορισμένο αριθμητικά. Υπάρχει μία σύγκρουση στον χώρο της οικονομικής επιστήμης γιγαντιαίων διαστάσεων σχετικά με το αν πρέπει το δημοσιονομικό πρόβλημα να μετατραπεί σε πρόβλημα ερμηνείας του Συντάγματος. Το ίδιο δε θέμα σε ένα μεγάλο βαθμό το αντιμετωπίζει και η Γερμανία, που έχει δημοσιονομικού χαρακτήρα κριτήρια ενσωματωμένα στο θεμελιώδη  Νόμο της Βόννης.

Εγώ πιστεύω ότι θα μετατρέψει απλώς την τρέχουσα οικονομική συζήτηση, τη συζήτηση για την οικονομική πολιτική, που είναι και η ουσία της δημοκρατίας σε ένα πρόβλημα ερμηνείας του Συντάγματος. Νομίζω ότι είναι αποτυχία των σύγχρονων δημοκρατιών να μετατρέπουν τα τρέχοντα πολιτικά τους προβλήματα σε νομικά και μάλιστα σε συνταγματικά προβλήματα, δηλαδή τη σύγκρουση των οικονομικών απόψεων να τη μετατρέπουν σε σύγκρουση απόψεων ως προς την ερμηνεία ισχυουσών συνταγματικών διατάξεων».

Η ουσία βέβαια του θέματος είναι το συνταγματικό «κλείδωμα» των δημοσιονομικών δεικτών χωρίς παράλληλη και ισότιμη διασφάλιση των κοινωνικών και αναπτυξιακών δεικτών, χωρίς παράλληλη και ισότιμη διασφάλιση των κοινωνικών δαπανών, των μέτρων καταπολέμησης της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, του ποσοστού απασχόλησης, του ποσοστού ανεργίας κ.ο.κ. Πίσω από τις προτάσεις για την εισαγωγή συνταγματικών εγγυήσεων δημοσιονομικής πειθαρχίας βρίσκεται μία υπερσυντηρητική αντίληψη για την ανάπτυξη και το κοινωνικό κράτος και η εκ του πλαγίου ουσιαστική αμφισβήτηση όλων των συνταγματικά εγγυημένων κοινωνικών δικαιωμάτων. Με άλλα λόγια οι προτάσεις αυτές είναι μία απόπειρα να καταστεί αναδρομικά αντισυνταγματική η κεϋνσιανή πολιτική που δημιούργησε σε μεγάλο βαθμό το μεταπολεμικό, ευρωπαϊκό μοντέλο οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης. Στις ΗΠΑ το παράδοξο είναι ότι, παρότι τα τελευταία χρόνια το δημοσιονομικό έλλειμμα αυξάνεται, οι πρωτοβουλίες για τροποποίηση του Συντάγματος, ώστε να επιβληθεί ο υποχρεωτικά ισοσκελισμένος κρατικός προϋπολογισμός, συνεχίζονται όχι όμως ως μείζονος χαρακτήρα πρωτοβουλίες και κυρίως δεν υιοθετούνται πια πολιτικά από τον Λευκό Οίκο.

Αν η συζήτηση αυτή είχε κάποιο νόημα το 1995 – 1996, τώρα μετά την εμπειρία εφαρμογής του Συμφώνου Σταθερότητας και μετά την αναγκαία εν πολλοίς διαμόρφωση της στρατηγικής της Λισσαβόνας και ιδίως μετά την απόρριψη της κύρωσης της Συνθήκης για τη θέσπιση Ευρωπαϊκού Συντάγματος στα δημοψηφίσματα του 2005 στη Γαλλία και την Ολλανδία, εμφανίζεται ιστορικά αδικαιολόγητη και κοινωνικά προκλητική, πολιτικά αφελής και συνταγματικά επικίνδυνη μια τέτοια πρόταση. Υπονομεύει δε το κύρος και την ιστορική και θεσμική λειτουργία του Συντάγματος, το οποίο θέλει να χρησιμοποιήσει ως απλό εργαλείο για την μακροπρόθεσμη επιβολή μιας πολύ συγκεκριμένης και φυσικά έντονα αμφισβητούμενης ιδεολογικής και πολιτικής αντίληψης για τη διαχείριση της συγκυρίας. 

 


* Άρθρο Ευ. Βενιζέλου στην Ημερησία, 22 Ιανουαρίου 20006

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του ΣυντάγματοςΆρθρα 2006