Σάββατο 4 Απριλίου 2020

Ευάγγελος Βενιζέλος

 

Συμπληρωμένη έκδοση 4.4.2020

 

«Πανδημία, Θεμελιώδη Δικαιώματα και Δημοκρατία»*

 

 

Α. Η πανδημία και το κεκτημένο της νεωτερικότητας - Μια πρόκληση για τα θεμελιώδη δικαιώματα και τη φιλελεύθερη δημοκρατία.

1. Η πανδημία του κορωνοϊού είναι και μία μεγάλη πρόκληση για τα εθνικά συντάγματα, το διεθνές δίκαιο και την έννομη τάξη της ΕΕ. Είναι ένα φαινόμενο που ξεπερνά τις προβλέψεις του συντακτικού και του διεθνούς νομοθέτη, όπως αυτός λειτούργησε τα τελευταία 75 χρόνια, μετά το τέλος του Β’ΠΠ και τον ζόφο του Ολοκαυτώματος. Η πανδημία εξελίσσεται, ακριβέστερα,  σε μια συνολική πρόκληση για το κεκτημένο της νεωτερικότητας: τη φιλελεύθερη δημοκρατία, τα ανθρώπινα δικαιώματα και τις εγγυήσεις του κράτους δικαίου, το εθνικό κράτος και την κυριαρχία του, την οργάνωση της διεθνούς κοινωνίας και τον ρόλο του ΟΗΕ και των διεθνών οργανισμών, την περιφερειακή συνεργασία, την ευρωπαϊκή ολοκλήρωση και αλληλεγγύη,  το επίπεδο οικονομικής  ανάπτυξης και τον λεγόμενο δυτικό τρόπο ζωής, τις προοπτικές της τέταρτης βιομηχανικής επανάστασης, τις στοχεύσεις  και τις δυνατότητες της ιατροβιολογικής έρευνας και της βιοτεχνολογίας σε σχέση με καθολικές επιτακτικές ανάγκες της ανθρωπότητας, την πρόσληψη της κλιματικής αλλαγής και των κινδύνων που τη συνοδεύουν, τα γεωπολιτικά και γεωοικονομικά «αυτονόητα» που επικρατούσαν μέχρι την έκρηξη της πανδημίας, την αίσθηση των ατομικών και συλλογικών προτεραιοτήτων. Ας εστιάσουμε την ανάλυση μας στα θεμελιώδη δικαιώματα με κάποιες αναγκαίες αναφορές στη λειτουργία των θεσμών της φιλελεύθερης δημοκρατίας.

 

2. Η πανδημία αναδεικνύει σε διεθνή κλίμακα το προφανές: την προστασία της ζωής και την προστασία της υγείας ως βασική προϋπόθεση για την προστασία της ζωής, σε συνθήκες ειρήνης, ως το μείζον αγαθό, ως το κατεξοχήν συνώνυμο του γενικού συμφέροντος.

 

3. Μεταξύ των λόγων που δικαιολογούν περιορισμούς στην άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων περιλαμβάνεται ρητά, σε πολλά συνταγματικά και διεθνή κείμενα, και η προστασία της δημόσιας υγείας ή της υγείας γενικά. Ακόμη όμως και όπου αυτό δεν προβλέπεται ρητά, συνάγεται από τις άλλες έννοιες στις οποίες εμπεριέχεται η προστασία της υγείας και η ανάγκη αντιμετώπισης επιδημικών ή πολύ περισσότερο πανδημικών φαινομένων, υγειονομικών κρίσεων, καταστάσεων που μπορεί να επηρεάσουν δυσμενώς τη ζωή της κοινωνίας ή του έθνους, φυσικών ή ανθρωπογενών καταστροφών. Συνάγεται εντέλει μέσα από την έννοια του γενικού συμφέροντος, ακόμη και μέσα από την έννοια του νόμου υπέρ του οποίου επιφυλάσσονται πολύ συχνά οι συνταγματικές και διεθνείς ρυθμίσεις περί προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

4. Όλα όσα αναφέρονται στην υγεία ισχύουν κατά μείζονα λόγο για την προστασία της ζωής ως δικαιώματος και ως κατάστασης, ως του βασικού οντολογικού στοιχείου της αξίας του ανθρώπου, ως φυσικής προϋπόθεσης για την ύπαρξη της ανθρωπότητας, ανεξάρτητα από τις νομικές και ηθικές παραδοχές κάθε έννομης τάξης για τα όρια και το περιεχόμενο του δικαιώματος στη ζωή και του δικαιώματος στην προστασία της ζωής ( άρθρο 5 παρ. 2 Σ, άρθρο 2 ΕΣΔΑ ). Ανεξαρτήτως δηλαδή των γενικών κατευθύνσεων και των αποχρώσεων της διεθνούς συζήτησης περί δικαιώματος στην απόκτηση τέκνων, δικαιώματος στην άρνηση λήψης θεραπείας, αυτοκτονίας, ευθανασίας, διακινδύνευσης της ζωής ως ελεύθερης επιλογής κ.ο.κ.

 

5. Βεβαίως οι περιορισμοί των θεμελιωδών δικαιωμάτων για λόγους προστασίας της υγείας και κατά μείζονα λόγο της ζωής αναφέρονται συνήθως σε δύσκολες μεν αλλά λίγο ή πολύ προβλέψιμες καταστάσεις. Τώρα η ανθρωπότητα βρίσκεται αντιμέτωπη με μια υγειονομική απειλή, αόρατη και ασύμμετρη, που κινείται πέραν του κοινωνικού, πολιτικού και πολιτιστικού ορίζοντα, που είχε διαμορφωθεί για τον λεγόμενο δυτικό κόσμο.

 

 

Β. Η κοινωνική αποστασιοποίηση ( social distancing ) και οι συνακόλουθοι περιορισμοί θεμελιωδών δικαιωμάτων - Η διάκριση μεταξύ «συντακτικού» και «συντεταγμένου» δικαίου της ανάγκης.

1. Προκειμένου να ανασχεθεί η εξάπλωση του ιού και να επιτευχθεί η όσο γίνεται πιο αποτελεσματική διαχείριση του χρόνου έτσι ώστε, πρώτον, να προετοιμασθούν και να αντέξουν τα συστήματα παροχής υπηρεσιών υγείας σε εθνικό κυρίως επίπεδο και, δεύτερον, να έρθουμε διεθνώς πιο κοντά στη δυνατότητα χρήσης  αποτελεσματικών φαρμάκων  και στην εφαρμογή   θεραπευτικών πρωτοκόλλων   εν αναμονή του εμβολίου, επιβλήθηκε  το  μέτρο  της κοινωνικής αποστασιοποίησης (social distancing). Επιβλήθηκαν συνεπώς, σε πολλές χώρες του κόσμου,  περιορισμοί σε θεμελιώδη δικαιώματα, κυρίως στην ελευθερία της κίνησης και σε όλα τα συναφή δικαιώματα (όπως το δικαίωμα του συνέρχεσθαι ή η οικονομική ελευθερία) η άσκηση των οποίων προϋποθέτει σωματική κίνηση. Επιβλήθηκαν, στις περισσότερες περιπτώσεις και παρά τις καθυστερήσεις ή τις αμφιθυμίες,  περιορισμοί  γενικοί  ( πχ εθνικής κλίμακας και για το σύνολο του πληθυσμού ) και αυστηροί, σε τοπικό δε επίπεδο (περιοχές με υψηλό ποσοστό κρουσμάτων) ή για ειδικές κατηγορίες προσώπων ( πχ εισερχόμενοι στη χώρα που προέρχονται  από  άλλες χώρες με  μεγάλη διασπορά του ιού ) ακόμη αυστηρότεροι ( πχ καραντίνα  14 ημερών ).  Οι περιορισμοί αυτοί ανταποκρίνονται στις συστάσεις του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας και των ευρωπαϊκών και εθνικών επιστημονικών και συμβουλευτικών οργάνων. Αποτελούν συνεπώς, με βάση τα σημερινά δεδομένα,  την επιστημονικώς επιβεβλημένη και προτεινόμενη μέθοδο αντιμετώπισης της πανδημίας.

2. Η κήρυξη κατάστασης πανδημίας από τον ΠΟΥ και η επιβολή -με αποφάσεις των εθνικών κυβερνήσεων και των εθνικών κοινοβουλίων - περιορισμών σε θεμελιώδη δικαιώματα, ακόμη και όταν οι περιορισμοί είναι έντονοι, πάντως εντονότεροι του συνήθους και μεγαλύτερης διάρκειας ( η οποία εξαρτάται από τα επιδημιολογικά δεδομένα και τις τεχνικές εκτιμήσεις της διεθνούς επιστημονικής κοινότητας), είναι επιλογές που κινούνται στο πλαίσιο της θεωρίας των περιορισμών και των «περιορισμών των περιορισμών» των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Οι σχετικές με την προστασία των δικαιωμάτων διατάξεις της εθνικής, ενωσιακής και  διεθνούς έννομης τάξης εξακολουθούν να ισχύουν καθώς αυτές είναι που προβλέπουν και τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών, ενίοτε αυστηρών, εφόσον αυτοί  επιβάλλονται  από τον νόμο, στο πλαίσιο πάντοτε της αρχής της αναλογικότητας και υπό πολυεπίπεδο δικαστικό έλεγχο που παρέχει δικαστική  προστασία σε κάθε θιγόμενο.

 

3. Η νομική κατάσταση μεταβάλλεται όταν μέσω της εφαρμογής σχετικών προβλέψεων του εθνικού Συντάγματος ή της εθνικής κοινής νομοθεσίας ή διεθνών συμβάσεων όπως η ΕΣΔΑ, τίθενται σε εφαρμογή ειδικά νομικά καθεστώτα εξαίρεσης, τα οποία, ανεξάρτητα από το όνομά τους, συνεπάγονται όχι απλώς τον περιορισμό θεμελιωδών δικαιωμάτων και των συναφών εγγυήσεων αλλά την αναστολή ισχύος των σχετικών διατάξεων και κυρίως την αναστολή ή την περιστολή του δικαιώματος δικαστικής προστασίας.

4. Στα εθνικά συντάγματα των κρατών μελών της ΕΕ και του Συμβουλίου της Ευρώπης προβλέπονται τέτοιες δυνατότητες εξαίρεσης, υπό διαφορά ονόματα, κυρίως όταν τίθεται σε εφαρμογή η πρόβλεψη για την κήρυξη της χώρας σε κατάσταση έκτακτης ανάγκης ( state of emergency/ Etat d’ urgence ) ή σε κατάσταση πολιορκίας ( state of siege , état de siege / Martial Law ). Αλλού αυτές οι εξαιρετικές νομικές καταστάσεις ταυτίζονται, αλλού διαφοροποιούνται, ανάλογα με τη βαρύτητα των μέτρων που δικαιολογούν και την πραγματολογική βάση που επικαλούνται, ενώ σε κάποιες περιπτώσεις ( όπως αυτή του ουγγρικού Συντάγματος ) προβλέπονται και άλλες μορφές εξαίρεσης ( πχ ειδικά λόγω  πολέμου ή λόγω κινδύνου ). Είναι χαρακτηριστικό ότι στην Γαλλία,  προβλέπεται συνταγματικά η δυνατότητα  κήρυξης της χώρας σε  κατάσταση πολιορκίας ή η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας ( pleins pouvoirs ) από τον ΠτΔ και επιπλέον  νομοθετικά, από το 1955,  η κατάσταση έκτακτης ανάγκης ή τώρα πλέον ( με  νόμο της 23.3.2020)  η κατάσταση έκτακτης υγειονομικής ανάγκης. Παρότι έγινε επί προεδρίας Ολάντ προσπάθεια για την ένταξη της κατάστασης έκτακτης ανάγκης στο Σύνταγμα, αυτό δεν συνέβη.

5. Τέτοια δυνατότητα παρέκκλισης ( dérogation / derogation ), δηλαδή αναστολής της προστατευτικής ισχύος πολλών δικαιωμάτων, υπό αυστηρές ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις, προβλέπεται και στο άρθρο 15 της ΕΣΔΑ. Για να εφαρμοστεί το άρθρο 15 πρέπει να υπάρχει πόλεμος ή άλλος «δημόσιος κίνδυνος που απειλεί τη ζωή του έθνους» και να γίνει σχετική γνωστοποίηση στον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης. Κατά τη γνώμη μου πρέπει επίσης να έχει τεθεί σε ισχύ το αντίστοιχο καθεστώς που προβλέπεται από το εθνικό Σύνταγμα ή την εθνική κοινή νομοθεσία του κράτους μέρους λόγω της αρχής της επικουρικότητας που διέπει την ΕΣΔΑ . Ήδη πάντως κράτη μέρη του Συμβουλίου της Ευρώπης και της ΕΣΔΑ ( Εσθονία, Ρουμανία, Γεωργία, Μολδαβία), μεταξύ των οποίων και κράτη μέλη της ΕΕ, προέβησαν σε γνωστοποιήσεις προς τον Γενικό Γραμματέα του Συμβουλίου της Ευρώπης για την εφαρμογή του άρθρου 15 λόγω του κορωνοϊού επειδή και κατά το εθνικό τους Σύνταγμα ή πάντως κατά την εθνική έννομη τάξη έχουν τεθεί σε παρόμοια κατάσταση έκτακτης ανάγκης/ εξαίρεσης. ( βλ. σχετικά European Court of Human Rights / Cour Européen des Droits de l’ Homme, Guide sur l’ article 15 de la Convention Européenne des droits de l’ homme - Dérogation en cas d’ état d’ urgance, mis à  jour le 31 Décembre 2019, Kanstantsin Dzehtsiarou, COVID- 19 and the European Convention on Human Rights, Strasbourg Observers , 27.3.2020 )

6. Σε όλες τις περιπτώσεις εξαίρεσης τόσο σε εθνικό συνταγματικό, όσο και σε διεθνές επίπεδο, υπάρχει ένας πυρήνας μη αναστελλόμενων δικαιωμάτων που προστατεύονται σε κάθε περίπτωση ή με ελάχιστες παρεκκλίσεις. Κορυφαίο τέτοιο δικαίωμα είναι το δικαίωμα στη ζωή ( άρθρο 48 παρ. 1 Σ εξ αντιδιαστολής και άρθρο 15 παρ.2 ΕΣΔΑ ).


7. Πριν όμως συνεχίσουμε τη συζήτηση για τις καταστάσεις εξαίρεσης, θεωρώ, χρήσιμο να επιμείνω στη διάκριση ανάμεσα σε αυτό που προτείνω να ονομάσουμε «συντεταγμένο» δίκαιο της ανάγκης, δηλαδή στις ρυθμίσεις  που προβλέπονται από τα συντάγματα ή τη διεθνή ή την ενωσιακή νομοθεσία για μικρές ή μεγάλες καταστάσεις ανάγκης, και αυτό που προτείνω να ονομάσουμε «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης το οποίο  θεμελιώνεται αφ΄εαυτού του σε κατά κυριολεξία  καινοφανείς  ( όχι  αυτές που  ως «απρόβλεπτες»  υπάγονται πολύ συχνά  στο άρθρο 44 παρ.1 του ελληνικού Συντάγματος) πραγματικές καταστάσεις που ξεπερνούν τις προβλέψεις της έννομης τάξης. Καταστάσεις οι οποίες δεν είναι απλώς δύσκολες ή ακραίες, αλλά  μπορεί να οδηγήσουν σε διάρρηξη ή ακόμη και κατάλυση της έννομης τάξης, αν δεν γίνει προσπάθεια να αντιμετωπισθούν εντός αυτής, πέραν μεν των ισχυουσών προβλέψεων της αλλά πάντως «εγκιβωτιζόμενες» σε αυτήν ( βλ. πιο αναλυτικά Ευ. Βενιζέλος, Η εθνική νομοθεσία εφαρμογής των μνημονίων συνιστά δίκαιο της ανάγκης; σε: Ευ. Βενιζέλος, Η Δημοκρατία μεταξύ Ιστορίας και συγκυρίας, εκδόσεις Πατάκη, 2018, σελ 484 επ. όπου και περαιτέρω βιβλιογραφικές αναφορές).

8. Οι λόγοι (πραγματικές καταστάσεις και σκοποί προβλεπόμενοι από την έννομη τάξη) που δικαιολογούν περιορισμούς στην άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων, πρέπει πλέον να αξιολογούνται στο πλαίσιο του λεγόμενου πολυεπίπεδου συνταγματισμού, ο οποίος - σπεύδω να πω - δεν μπορεί να οδηγεί σε καμία περίπτωση σε πολυεπίπεδο περιορισμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, δηλαδή σε πολλαπλασιασμό των περιορισμών. Ο πολυεπίπεδος συνταγματισμός προσφέρει επάλληλα επίπεδα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων: Εθνικό Σύνταγμα, Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (που προβλέπει τη δικαιοδοσία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου), Διεθνές Σύμφωνο για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα, (που προβλέπει  τη συγκρότηση και  τις αρμοδιότητες της Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΗΕ), Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων (στο πεδίο που ασκεί τις αρμοδιότητές της η ΕΕ και υπό τον τελικό δικαστικό έλεγχο του Δικαστηρίου ΕΕ). Πολύ συχνά όμως οι ρήτρες περιορισμού των δικαιωμάτων είναι πιο πλούσιες στο διεθνές δίκαιο ή το ενωσιακό δίκαιο, από ό,τι είναι στο εθνικό Σύνταγμα. Για παράδειγμα, το ελληνικό Σύνταγμα στα άρθρα 4-25 δεν περιέχει τόσες  ρήτρες περιορισμών που μπορούν να επιβληθούν στα θεμελιώδη δικαιώματα όσες περιέχει η ΕΣΔΑ και ο Χάρτης Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ. Στην ΕΣΔΑ και τα Πρόσθετα Πρωτόκολλα βλέπουμε σε κάθε σχεδόν διάταξη που θεμελιώνει ένα ή περισσότερα δικαιώματα να υπάρχει μια δεύτερη παράγραφος που προβλέπει ρητά τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών  οι οποίοι προβλέπονται από τον (εθνικό ) νόμο και οι οποίοι είναι αναγκαίοι σε μια δημοκρατική κοινωνία για να αντιμετωπιστούν μια σειρά από ζητήματα, μεταξύ των οποίων  και η προστασία της (δημόσιας)  υγείας. ( Βλ. ενδεικτικά, Nicolas Bonbled- Céline Romainville, État d’exception et crises humaines  aiguës : Débats récents autour du terrorisme et des nouvelles formes de crise, Annuaire International de justice constitutionnelle, XXIV- 2008, pp.429 et s.).

9. Στο ελληνικό Σύνταγμα περιορισμοί για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας και της υγείας των πολιτών προβλέπονται ρητά στην ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 5 του Συντάγματος, η οποία υπήρχε από το 1975, αλλά διατηρήθηκε σε ισχύ το 2001 σε συνδυασμό με την παράγραφο 4 του ιδίου άρθρου που τροποποιήθηκε σημαντικά καθώς απαγορεύθηκε πλήρως η δυνατότητα λήψης ατομικών διοικητικών μέτρων. Τα ατομικά μέτρα μπορεί να είναι μόνον δικαστικά, δεν μπορεί να είναι διοικητικά, όπως ήταν για παράδειγμα το περιβόητο μέτρο της εκτόπισης κατά τη διάρκεια του λεγόμενου μετεμφυλιακού κράτους και του «παρασυντάγματος». Τώρα υπάρχει πλήρης συνταγματική κατοχύρωση της προσωπικής ελευθερίας, της ελευθερίας της κίνησης και της εγκατάστασης. Δεν μπορούν να ληφθούν ατομικά διοικητικά μέτρα, μπορούν όμως να ληφθούν μέτρα ( γενικά, άρα νομοθετικά καταρχάς και σε εκτέλεση αυτών ατομικά - πιο αναλυτικά παρακάτω υπό 16 ) για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας και της υγείας των πολιτών. ( Σε ανύποπτο χρόνο είχε δημοσιευθεί η μελέτη :  Τίνα   Γκαράνη -  Παπαδάτου και Βενετία  Βελονάκη, Ανθρώπινα δικαιώματα και λοιμώδη νοσήματα, ΔτΑ, 66(2015), σελ.791 επ. )

Εκτός από τη βασική αυτή διάταξη του άρθρου 5 η δημόσια υγεία ως συνταγματικά προστατευόμενο αγαθό περιλαμβάνεται ρητά σε ένα σύστημα διατάξεων που ενεργοποιείται όταν υπάρχει κίνδυνος, δηλαδή  κρίση. Πρόκειται για, 

• το άρθρο 18 παρ. 3 που επιτρέπει την επίταξη πραγμάτων, μεταξύ άλλων, για να αντιμετωπιστεί κρίση στη δημόσια υγεία,
  
  
• και το άρθρο 22 παρ. 4 του Συντάγματος που επιτρέπει την επίταξη των προσωπικών υπηρεσιών, δηλαδή την επιβολή αναγκαστικής εργασίας, μεταξύ άλλων και για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας.

10. Στο Σύνταγμα προβλέπεται βεβαίως ένας βασικός μηχανισμός «συντεταγμένου» Δικαίου της Ανάγκης ο οποίος δεν ενεργοποιείται μόνον ή κυρίως για θέματα δημόσιας υγείας, αλλά σε κάθε περίπτωση «εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης». Πρόκειται για τον μηχανισμό του άρθρου 44 παρ. 1, δηλαδή για τη δυνατότητα έκδοσης Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου προκειμένου να αντιμετωπιστεί μία κατάσταση ή ένα συμβάν  που  δεν μπορεί  να αντιμετωπιστεί  με βάση τις προβλέψεις  της  ισχύουσας  νομοθεσίας, ενώ δεν υπάρχει η χρονική άνεση να ψηφιστεί, έστω με την κατεπείγουσα διαδικασία, τυπικός νόμος. Αυτή η «εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη» δεν απαιτείται να αποτελεί «κατάσταση» και μάλιστα κατάσταση που πρέπει να κηρυχθεί ως τέτοια. Αρκεί έστω σημειακά να εμφανίζεται μια τέτοια «εξαιρετικώς επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη» που κατά την πολιτική εκτίμηση της Κυβέρνησης πρέπει να αντιμετωπιστεί μέσω αυτής της έκτακτης νομοθετικής διαδικασίας, η οποία τελεί όμως υπό τον εκ των υστέρων, αλλά ισχυρό πάντοτε, έλεγχο της Βουλής που διατηρεί  την αρμοδιότητα νομοθετικής  κύρωσης ή μη των ΠΝΠ. Ούτως ή άλλως το περιεχόμενο των ρυθμίσεων υπάγεται - και όσο  η ΠΝΠ διατηρεί την ιδιαίτερη  φύση της και όταν αυτή κυρωθεί με νόμο- σε δικαστικό έλεγχο συνταγματικότητας και συμβατότητας προς την ΕΣΔΑ και το δίκαιο της ΕΕ (βλ. αναλυτικότερα, παρακάτω υπό Δ ).

11. Οι συνταγματικές διατάξεις που επικαλείται η ΠΝΠ της 20^ης.3.2020 με τίτλο «Κατεπείγοντα μέτρα για την αντιμετώπιση των συνεπειών του κινδύνου διασποράς του κορωνοϊού COVID-19, τη στήριξη της κοινωνίας και της επιχειρηματικότητας και τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς και της δημόσιας διοίκησης» στην παράγραφο 1 του προοιμίου της είναι οι  εξής:

• η παράγραφος  1 του άρθρου 44 για τη δυνατότητα έκδοσης  ΠΝΠ, σε συνδυασμό προς:
  
  
• τις παραγράφους 1, 4 και 5 του άρθρου 5, δηλαδή την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, την απαγόρευση λήψης διοικητικών μέτρων και τη νέα παράγραφο 5 που προστέθηκε το 2001 για το δικαίωμα στην υγεία, όχι όμως την ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 5,
  
  
• την παράγραφο 3 του άρθρου 18 που, όπως είδαμε, προβλέπει τη δυνατότητα επίταξης πραγμάτων,
  
  
• την παράγραφο 4 του άρθρου 25 ( το άρθρο 25  περιέχει τους κανόνες ερμηνείας όλου του συστήματος των ατομικών δικαιωμάτων)  που  επιτάσσει  ρητά το χρέος εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης, χωρίς όμως να οδηγεί σε πολλαπλασιασμό των ανεκτών περιορισμών,
  
  
• την παράγραφο 3 του άρθρου 21 που θεμελιώνει ρητά το δικαίωμα στην παροχή υπηρεσιών υγείας (ως κοινωνικό δικαίωμα διαφορετικό από το ατομικό δικαίωμα στην υγεία που μετά το 2001 κατοχυρώνεται, όπως είδαμε, ρητά στο άρθρο 5 παρ. 5),
  
  
• την παράγραφο 1 του άρθρου 22 που αναφέρεται ρητά στο δικαίωμα στην εργασία και την προστασία της εργασίας ως υποχρέωση του κράτους (αλλά δεν επικαλείται την παρ. 4 που επιτρέπει την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών),
  
  
• τις παραγράφους 1 και 2 του άρθρου 106, δηλαδή την ευθύνη του κράτους για την εθνική οικονομία και την ανάπτυξη και τα συνταγματικά όρια της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας στο όνομα του γενικού συμφέροντος. Πρόκειται για μια υπαινικτική αλλά σαφή επίκληση της ανάγκης για στροφή προς μία παραδοσιακή κεϋνσιανή αντίληψη για τον ρόλο του κράτους στην οικονομία καθώς πρέπει να υποστηριχθεί η πραγματική οικονομία αλλά και το χρηματοπιστωτικό σύστημα με κρατικές ενισχύσεις, καθ’υπέρβαση των περιορισμών που προβλέπονται στους κανόνες οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ και της ευρωζώνης. Άλλωστε ήδη ενεργοποιήθηκε σε επίπεδο ΕΕ η γενική ρήτρα εξαίρεσης από το Σύμφωνο Σταθερότητας.

 

Έχει μεγάλη σημασία να δούμε πώς έχει αντιληφθεί η ίδια η  ΠΝΠ τόσο τη νομική όσο και την πραγματολογική της βάση. Μετά λοιπόν από τις διατάξεις αυτές η ΠΝΠ επικαλείται, στη δεύτερη παράγραφο του προοιμίου της, το πραγματικό γεγονός της εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης «για τον περιορισμό της διασποράς του κορωνοϊού COVID-19 και τη λήψη των αναγκαίων μέτρων, προκειμένου να διασφαλισθεί η στήριξη της κοινωνίας και της επιχειρηματικότητας και η ομαλή λειτουργία της αγοράς και της δημόσιας διοίκησης, καθώς και για την προστασία των εθνικών και ενωσιακών συνόρων».

Άρα επικαλείται και άλλους συνταγματικούς σκοπούς, πέραν της ανάγκης προστασίας της δημόσιας υγείας και της εθνικής οικονομίας, όπως είναι η άμυνα και η ασφάλεια, η εσωτερική και η εξωτερική και η προστασία των συνόρων (αστυνομική καταρχάς αλλά ίσως και στρατιωτική ) τους οποίους δεν έχει αντιστοιχίσει πλήρως με τις συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος που μνημονεύει στην πρώτη παράγραφο του προοιμίου της.

Η ΠΝΠ δεν επικαλείται πάντως στο προοίμιό της ούτε την ΕΣΔΑ, ούτε ρυθμίσεις του δικαίου της ΕΕ, ούτε το ΔΣΠΑΔ.

12. Σε αντίθεση με τη λιτή εικόνα που εμφανίζει η μέριμνα για την προστασία της δημόσιας υγείας και της υγείας των προσώπων που βρίσκονται στην επικράτεια στο εθνικό Σύνταγμα, η εικόνα της ΕΣΔΑ είναι αρκετά πιο περίτεχνη. Όπως ήδη σημειώθηκε, η ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας μνημονεύεται ρητώς ή εμμέσως πλην σαφώς σε περισσότερες διατάξεις:

• στο άρθρο 4 παρ. 3 περ. γ επιτρέπεται να επιβληθεί υποχρεωτική εργασία προκειμένου να προσφερθεί «πάσα υπηρεσία ζητουμένη εις περίπτωσιν κρίσεων ή θεομηνιών, αι οποίαι απειλούν την ζωήν ή την ευδαιμονίαν του συνόλου»,
  
  
• στο άρθρο 5 παρ 1 περ. ε, προβλέπεται η δυνατότητα περιορισμού της προσωπικής ελευθερίας - ουσιαστικά επιβολής νόμιμης κράτησης -για να μη μεταδοθεί μεταδοτική ασθένεια,
  
  
• στο άρθρο 8 παρ 2, στη διάταξη που αναφέρεται στον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, της οικογενειακής ζωής, της κατοικίας και της αλληλογραφίας, προβλέπεται ότι μπορούν να επιβληθούν περιορισμοί που προβλέπονται από το νόμο και είναι αναγκαίοι, με βάση την αρχή της αναλογικότητας, σε μια δημοκρατική κοινωνία, μεταξύ άλλων και  για την προστασία της υγείας,
  
  
• το ίδιο στο άρθρο 9  που προστατεύει την ελευθερία της σκέψης, της συνείδησης και της θρησκείας,
  
  
• το ίδιο στο άρθρο 10 που προστατεύει την ελευθερία της έκφρασης γενικότερα,
  
  
• αλλά και στο άρθρο 11 που προστατεύει την ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι.

 

Αντίστοιχοι περιορισμοί υπάρχουν και στα Πρόσθετα Πρωτόκολλα και κυρίως στο άρθρο 2 του Τετάρτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου ( δεν αναφέρομαι εδώ στο ζήτημα της κύρωσής του)  που εισάγει, με αρκετά μεγάλη καθυστέρηση, ρητά την ελευθερία της κίνησης και της μετακίνησης, δηλαδή το αντίστοιχο του άρθρου 5 παρ. 3 του ελληνικού Συντάγματος, στο σύστημα της ΕΣΔΑ ( ο Jeremy McBride, COVID- 19 and the European Convention on Human Rights, ECHR blog, 27.3.2020, παρουσιάζει όλες τις «διακλαδώσεις» που έχει ήδη η πανδημία στο πεδίο της ΕΣΔΑ με πολλές αναφορές στη νομολογία του ΕΔΔΑ).

13. Εξίσου ενδιαφέρον είναι και το Διεθνές Σύμφωνο για τα Ατομικά και Πολιτικά Δικαιώματα, όπου υπάρχει πρόβλεψη για την κατάσταση εξαίρεσης, αντίστοιχη του άρθρου 15 της ΕΣΔΑ, στο άρθρο 4. Και έχουμε προβλέψεις για περιορισμούς που αφορούν μια σειρά από δικαιώματα για λόγους προστασίας της υγείας. Όπως το άρθρο 12 για την ελεύθερη μετακίνηση ή  το άρθρο 18, για την ελευθερία της σκέψης, της συνείδησης και της θρησκείας.

14. Έχει σημασία να συγκρατήσουμε από την ανάλυση αυτή ότι στα διεθνή και τα περιφερειακά συστήματα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η δυνατότητα επιβολής δια νόμου, και με σεβασμό στην αρχή της αναλογικότητας, περιορισμών για λόγους υγείας, είναι από πλευράς ρητών προβλέψεων μεγαλύτερη από αυτή που εγγράφεται στο ελληνικό Σύνταγμα που προφανώς μπορεί να προσφέρει μείζονα προστασία σε σύγκριση με την ΕΣΔΑ ή το ΔΣΑΠΔ. Η μείζων όμως προστασία εκκινεί προφανώς από τη μείζονα προστασία της ζωής και της υγείας. Πάντως η πρόκληση της πανδημίας μας έχει φέρει σε μία αντίληψη περί περιορισμών η οποία είναι πολύ κοντά στις ρητές προβλέψεις που υπάρχουν στα βασικά διεθνή και περιφερειακά κείμενα προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων.

15. Μπορούμε τώρα να επανέλθουμε στη διάκριση που πρότεινα εισαγωγικά μεταξύ του «συντεταγμένου» και του «συντακτικού» δικαίου της ανάγκης και να τη συσχετίσουμε με τη διάκριση μεταξύ κατάστασης ανάγκης και δικαίου της ανάγκης. Μια κατάσταση ανάγκης είναι μια πραγματική κατάσταση προβλεπόμενη και ρυθμιζόμενη από το δίκαιο, δεν είναι μία απρόβλεπτη κατάσταση ούτε χρειάζεται να κηρυχθεί ως τέτοια, ούτε θέτει εν αμφιβόλω την ισχύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των εγγυήσεων του κράτους δικαίου. Όλοι οι κλάδοι δικαίου – το αστικό δίκαιο, το ποινικό δίκαιο, το διοικητικό δίκαιο (force majeure) , το δικονομικό δίκαιο σε όλες  τις εκδοχές του - προβλέπουν τις καταστάσεις ανάγκης. Οι καταστάσεις ανάγκης μπορούν να οδηγήσουν από τη «σανίδα του Καρνεάδου» στο ποινικό δίκαιο μέχρι την εφαρμογή διατάξεων όπως αυτές που είδαμε για την επίταξη προσωπικών υπηρεσιών ή για την επίταξη πραγμάτων και κυρίως για την έκδοση ΠΝΠ στο συνταγματικό δίκαιο.

16. Τέτοια πρόβλεψη στο επίπεδο του Συντάγματος είναι (όπως είδαμε στο σημείο 9 )   και αυτή της ερμηνευτικής δήλωσης υπό το άρθρο 5 για την επιβολή μέτρων ( όχι μόνο ατομικών διοικητικών μέτρων ) για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας ή της υγείας των πολιτών. Τα μέτρα αυτά λαμβάνονται «όπως νόμος ορίζει». Άρα πρόκειται για μέτρα καταρχάς νομοθετικά που λαμβάνονται με τυπικό νόμο ή με ΠΝΠ υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 44 παρ.1 Σ. Τα μέτρα αυτά μπορεί να εξειδικεύονται με κανονιστικές διοικητικές πράξεις υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 43 Σ., ενώ εφαρμόζονται με ατομικές διοικητικές πράξεις ( πχ επιβολή διοικητικών κυρώσεων σε περιπτώσεις παραβίασης των μέτρων  ή παροχή αδειών προβλεπόμενων από τις σχετικές νομοθετικές και κανονιστικές ρυθμίσεις ). Το βασικό μέτρο που μπορεί να επιβληθεί είναι προφανώς ο περιορισμός της ελευθερίας της  κίνησης για την αντιμετώπιση μεταδοτικών νόσων

17. Η δυνατότητα επιβολής αυτού του περιορισμού προβλέπεται στην παρ. 3 του εξηκοστού ογδόου άρθρου της ΠΝΠ της 20ης.3.2020 ( ΦΕΚ Α´ 68) και ενεργοποιήθηκε με την Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β´ 986), η οποία εκδόθηκε αργά το βράδυ της Κυριακής 22.3.2020, των υπουργών Υγείας, Εσωτερικών και Προστασίας του Πολίτη. Το παράδοξο είναι ότι, όπως σημειώθηκε, η ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 5, που είναι η κρίσιμη συνταγματική διάταξη, δεν μνημονεύεται στο πλούσιο από πλευράς μνημονευομένων συνταγματικών διατάξεων προοίμιο της ΠΝΠ,  μνημονεύεται όμως ως νομική βάση  στο πιο λιτό  προοίμιο της ΚΥΑ.

 

18. Περιττεύει να σημειώσω εδώ ότι μια ερμηνευτική δήλωση εντεταγμένη στο σώμα του τυπικού Συντάγματος είναι διάταξη πλήρης, κανονική και ισότιμη με όλες τις άλλες συνταγματικές διατάξεις. Οι λόγοι για τους οποίους, νομοτεχνικά και συστηματικά, επέλεξε  ο συντακτικός ή ο αναθεωρητικός νομοθέτης να χαρακτηρίσει μια διάταξη ως ερμηνευτική δήλωση και να μη την εντάξει ως εδάφιο ή ως παράγραφο στο οικείο άρθρο, είναι αδιάφοροι για τη νομική ισχύ της διάταξης.

 

 

Γ. Ένας παραλληλισμός με τη συζήτηση περί δικαίου της ανάγκης κατά τη διάρκεια της οικονομικής κρίσης.

1. Πριν ασχοληθώ λίγο περισσότερο με την έννοια του δικαίου της ανάγκης, πρέπει να σημειώσω ότι στη χώρα μας, την περίοδο της οικονομικής κρίσης, επικράτησε μια ευκολία στην επίκληση του δικαίου της ανάγκης. Είναι πολλοί αυτοί που επιστημονικά, πολιτικά, ακόμη και νομολογιακά μίλησαν για δίκαιο της ανάγκης θεωρώντας ότι η οικονομική κρίση και η ανάγκη λήψης σκληρών και εξαιρετικών μέτρων υπερέβαινε τις προβλέψεις του Συντάγματος ή της ΕΣΔΑ ή  του δικαίου της ΕΕ.  Γινόταν στη δημόσια συζήτηση  επίκληση του δικαίου της ανάγκης αντίστοιχη με αυτήν που γινόταν την περίοδο της συνταγματικοπολιτικής ανωμαλίας από την Κατοχή έως το Σύνταγμα του 1952, με τους αναγκαστικούς νόμους και τα νομοθετικά διατάγματα σε συνδυασμό  με το  κρίσιμο  ερώτημα αν το ΣτΕ και ο Άρειος Πάγος, την εποχή εκείνη, μπορούσαν να ελέγξουν τη συνδρομή των προϋποθέσεων έκδοσης αναγκαστικών νόμων ή άλλων νομοθετικού χαρακτήρα πράξεων με επίκληση του δικαίου της ανάγκης.

2. Όπως όμως ήδη υπογράμμισα (παραπάνω σημείο Β7), όταν καλείσαι να αντιμετωπίσεις μία κατάσταση ανάγκης, μια κατάσταση έκτακτη και εξαιρετική, δύσκολη, δεν σημαίνει ότι οδηγείσαι σε αυτό που ανέφερα ως «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης. Δηλαδή σε ένα δίκαιο της ανάγκης που υπερβαίνει το Σύνταγμα, που επικαλείται τη ρήτρα salus populi suprema lex esto. Αυτό που έκανε η Κύπρος, για παράδειγμα, όταν διαπίστωσε το 1963 ότι δεν μπορεί να λειτουργήσει το Σύνταγμα του 1960 που προέκυψε από τις Συνθήκες της Ζυρίχης και του Λονδίνου διότι είχαν αποχωρήσει οι τουρκοκύπριοι από τα όργανα της πολιτείας και άρα δεν μπορούσαν να συγκροτηθούν και να λειτουργήσουν τα προβλεπόμενα όργανα – τα δικαστήρια, η δημόσια διοίκηση, η κεντρική τράπεζα. Η Βουλή των Αντιπροσώπων επικαλέστηκε το δίκαιο της ανάγκης για να λειτουργεί η ίδια και τα άλλα όργανα της Δημοκρατίας μόνο με τους ελληνοκύπριους, για να εκδίδονται νόμοι, για να ζει η Κυπριακή Δημοκρατία. Αυτό λοιπόν έγινε με βάση το «συντακτικό» δίκαιο της ανάγκης στην περιβόητη πρώτη απόφαση που εξέδωσε το  Ανώτατο Δικαστήριο, που και το ίδιο δεν προβλεπόταν από το Σύνταγμα, προβλέφθηκε από ένα νόμο δικαίου της ανάγκης που ενοποίησε το παλιό Ανώτατο Δικαστήριο με το παλιό  Συνταγματικό  Δικαστήριο  που προέβλεπε το Σύνταγμα που 1960. ( Βλ. τώρα Α. Αιμιλιανίδης / Χ. Παπαστυλιανός/ Κ. Στρατηλάτης, Η Κυπριακή Δημοκρατία και το Δίκαιο της Ανάγκης, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2016).

 

3. Το 1974 στην Ελλάδα η τουρκική εισβολή στην Κύπρο, η επιστράτευση, η κατάρρευση της δικτατορίας, η μεταπολίτευση οδήγησε  στην ανάγκη να  εκδοθούν μια σειρά από συντακτικές πράξεις και στη συνέχεια από ψηφίσματα της πρώτης Βουλής, της λεγόμενης  Ε ´ Αναθεωρητικής, που ήταν συντακτική, που δεν βασίζονταν στο Σύνταγμα γιατί δεν τέτοιο υπήρχε. Οι συντακτικές πράξεις και τα ψηφίσματα ήταν τα ίδια αυτοαναφορικά «μίνι συντάγματα» για να ρυθμιστούν έκτακτες περιστάσεις και θεμελιώθηκαν αυτοαναφορικά.

4. Εδώ, στη διάρκεια της οικονομικής κρίσης δεν είχαμε εφαρμογή τέτοιων κανόνων «συντακτικού» δικαίου της ανάγκης. Είχαμε μια εντατική και συχνά συγκρουσιακή ερμηνεία του Συντάγματος, είχαμε πολλούς κατεπείγοντες νόμους, είχαμε πολλές Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, είχαμε σκληρά δημοσιονομικά μέτρα, αλλά είχαμε ταυτόχρονα εντατικό και εκτεταμένο δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας, άρα κινούμασταν εντός του πλαισίου της έννομης τάξης. Είχαμε διαρκή έλεγχο από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου μέσω ατομικών προσφυγών, είχαμε έλεγχο από το Γενικό Δικαστήριο της ΕΕ, από το Δικαστήριο της ΕΕ, από διεθνή διαιτητικά δικαστήρια κ.ο.κ. Κληθήκαμε να αντιμετωπίσουμε μία κατάσταση ανάγκης η οποία οδηγούσε στην ψήφιση ή γενικότερα στη θέσπιση νέων κανόνων στο επίπεδο της κοινής νομοθεσίας και στην εφαρμογή ισχυουσών συνταγματικών διατάξεων, οι οποίες ενεργοποιήθηκαν  με την έννοια του «συντεταγμένου», του εντός εννόμου τάξεως  δικαίου της ανάγκης.

5. Από αυτή την άποψη, και τώρα, μέχρι στιγμής τουλάχιστον, στα θέματα που έχουν σχέση με την αντιμετώπιση της πανδημίας, παρότι πρόκειται για πρωτοφανή τις τελευταίες πολλές δεκαετίες στον δυτικό κόσμο και ακραία από πλευράς έντασης της διακινδύνευσης κατάσταση, είμαστε εντός των ορίων της έννομης τάξης. Μπορεί να έχουμε μια «ερμηνεία ανάγκης». Αλλά πάντως ερμηνεία ανάγκης υφισταμένων προβλέψεων της έννομης τάξης σε όλα τα επίπεδά της – το εθνικό συνταγματικό, το ενωσιακό, της ΕΣΔΑ. Έχουμε κατάσταση ανάγκης, αλλά δεν έχουμε μία κατάσταση εξαίρεσης με την έννοια που είχε ο όρος στην μεσοπολεμική θεωρητική συζήτηση. Δηλαδή δεν έχουμε οδηγηθεί στις καταστάσεις  που ήταν το αγαπημένο αντικείμενο του Carl Schmitt ( που μιλούσε για κάτι πιο ακραίο και ιστορικά σπάνιο από τη συνήθη κατάσταση πολιορκίας )  ή είναι τώρα το αγαπημένο αντικείμενο του Giorgio Agamben σχετικά με το πώς μπορείς να δοκιμάσεις ή να  διαρρήξεις τα όρια της έννομης τάξης κινούμενος μεταξύ της κατάστασης εξαίρεσης, του δικαιώματος αντίστασης και ενός προνομιακά αντιμετωπιζόμενου «πολιτικού εγκλήματος». (Ενδεικτικά, Carl Schmitt, Πολιτική θεολογία. Τέσσερα κεφάλαια γύρω από τη διδασκαλία περί κυριαρχίας, Μετάφραση - Σημειώσεις - Επιλεγόμενα Παναγιώτης Κονδύλης, Εκδόσεις Κουκκίδα, 2016, Giorgio Agamben, Κατάσταση εξαίρεσης, Εκδόσεις Πατάκη, 2007. Από τη σχετική διεθνή βιβλιογραφία των τελευταίων ετών, François Saint- Bonnet, L’état d’exception, PUF, 2001 ).

6. Είμαστε εντός της εννόμου τάξεως και αυτό φαίνεται όχι μόνο στα μέτρα, τα νομοθετικά και διοικητικά, που λαμβάνει Ελλάδα, αλλά και στα μέτρα που έλαβαν όλες σχεδόν οι άλλες χώρες μέλη της ΕΕ ( πλην εξαιρέσεων όπως αυτή της Ουγγαρίας στην οποία θα αναφερθούμε ) και η ίδια η ΕΕ στο προνομιακό της πεδίο που είναι η οικονομική πολιτική, η οικονομική διακυβέρνηση, η νομισματική πολιτική, η ποσοτική χαλάρωση, όλα  τα μέτρα που εξήγγειλε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η ΕΚΤ μετά την ενεργοποίηση της γενικής ρήτρας διαφυγής από το Σύμφωνο Σταθερότητας.

 

 

Δ. Η έκδοση ΠΝΠ για τη λήψη μέτρων αντιμετώπισης της πανδημίας.

1. Ενεργοποιώντας συνεπώς σχετική πρόβλεψη της Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου της 20^ης.3.2020, η ΚΥΑ της 22ας.3.2020 για την απαγόρευση της κυκλοφορίας, επικαλείται - όπως είδαμε - ρητά την ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 5 του Συντάγματος. Άρα έχουμε μια κανονιστική/ νομοθετική επιβολή απαγόρευσης κίνησης και μετακίνησης η οποία δεν  είναι, όπως είδαμε, ατομικό διοικητικό μέτρο αλλά γενικής εφαρμογής μέτρο αναγκαίο για την προστασία της δημόσιας υγείας και της υγείας των προσώπων που βρίσκονται στην επικράτεια ή εισέρχονται σε αυτήν. 

2. Σε σχέση με την εφαρμογή του άρθρου 44 παρ. 1 υπάρχουν δύο «τεχνικά» θέματα. Το ένα είναι αν μπορεί να υπαχθεί σε δικαστικό έλεγχο η ίδια η ανάγκη έκδοσης πράξης νομοθετικού περιεχομένου. Εδώ η νομολογία του ΣτΕ, παρότι υπήρχε στην αρχή, στη δεκαετία του ’80, μία αμφιθυμία, έχει ξεκαθαρίσει και είναι έκτοτε απολύτως σταθερή, πως δικαστικά δεν ελέγχονται οι προϋποθέσεις έκδοσης ΠΝΠ, δηλαδή δεν ελέγχεται αν συντρέχει πράγματι εξαιρετικά επείγουσα και απρόβλεπτη ανάγκη που οδηγεί στην έκδοση ΠΝΠ, η οποία ισχύει από τη δημοσίευσή της, ισχύει αφ’ εαυτής, πρέπει όμως να κατατεθεί προς κύρωση στη Βουλή εντός 40 ημερών - η Βουλή λειτουργεί, είναι σε σύνοδο - και η Βουλή πρέπει να την κυρώσει εντός 3 μηνών. Αν περάσει άπρακτη η μία ή η άλλη προθεσμία, η ΠΝΠ παύει να ισχύει από τότε. Όχι από τη στιγμή της έκδοσής της. Άρα υπάρχει ένα χρονικό διάστημα κατά το οποίο ούτως ή άλλως ισχύει. Με βάση λοιπόν τη νομολογία η οποία έχει διαμορφωθεί από το 1987 περίπου και μετά, ο δικαστής δεν ελέγχει τη συνδρομή αυτών των προϋποθέσεων με τη σκέψη ότι η ΠΝΠ θα κυρωθεί με νόμο, άρα ο δικαστής δεν ελέγχει τις προϋποθέσεις άσκησης της νομοθετικής αρμοδιότητας της Βουλής. Ελέγχει από πλευράς συνταγματικότητας την ουσία της ρύθμισης. Όχι τα παραγωγικά αίτια της βούλησης του νομοθέτη να ενεργήσει. Διατυπώθηκαν μειοψηφίες στο παρελθόν που είχαν πει, «ναι, αλλά όταν δεν κυρωθεί η Πράξη τι γίνεται για το ενδιάμεσο διάστημα κατά το οποίο εφαρμόστηκε και παρήγαγε νομικά και πραγματικά αποτελέσματα; Συνεπώς την ελέγχουμε δικαστικά». Είπε τελικά η Ολομέλεια, κατ’ επανάληψη, ότι «όχι, το ενδιάμεσο αυτό διάστημα δεν το ελέγχουμε γιατί και πάλι εναπόκειται στην πολιτική εξουσία να κρίνει αν πρέπει να εκδώσει ΠΝΠ έστω και αν αυτή δεν κυρωθεί στη συνέχεια νομοθετικά». Είναι μια πολύ καθαρή και ακραία, θα έλεγα,  περίπτωση δικαστικού αυτοπεριορισμού. Σπανίως ο δικαστής, ο οποίος έχει φανεί επιρρεπής στον εντατικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης, είναι τόσο υποχωρητικός σε σχέση με την εκτελεστική εξουσία.

3. Σας δίνω μερικά παραδείγματα από τη νομολογία. Η Ολομέλεια του ΣτΕ στην 2567/2015 απόφαση δέχθηκε (όταν με ΠΝΠ οι φορείς της Γενικής Κυβέρνησης υποχρεώθηκαν να παραδώσουν τα ταμειακά διαθέσιμά τους προς επένδυση στην Τράπεζα της Ελλάδος), ότι δεν ελέγχεται η ύπαρξη της ανάγκης για έκδοση ΠΝΠ. Το ίδιο είπε και η Ολομέλεια του ΣτΕ στην 1901/2014 που αφορούσε το κλείσιμο της ΕΡΤ. Παλαιότερα αυτό είχε ειπωθεί πολύ καθαρά με την ΣτΕ ( Ολ ) 3336/1989 που είχε διαφωνήσει με την παραπεμπτική απόφαση του τρίτου τμήματος ως προς το αν μπορεί να ασκηθεί παρεμπίπτων έλεγχος ΠΝΠ που δεν κυρώθηκε στη συνέχεια από τη Βουλή, με αφορμή τον ακυρωτικό έλεγχο μιας ατομικής διοικητικής πράξης. Είπε λοιπόν η Ολομέλεια του ΣτΕ ότι δεν μπορεί να ασκηθεί παρεμπιπτόντως τέτοιος έλεγχος συνταγματικότητας των ουσιαστικών προϋποθέσεων έκδοσης της πράξης. Όχι του περιεχομένου της πράξης, αλλά των προϋποθέσεων έκδοσης, της ύπαρξης εξαιρετικά απρόβλεπτης και επείγουσας ανάγκης κατά το άρθρο 44 παρ.1. Το  ίδιο έχει πει η Ολομέλεια και στην 1250/ 2003 με αφορμή ΠΝΠ που εκδόθηκε για να γίνουν τα ολυμπιακά έργα ενόψει των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004.

4. Ένα δεύτερο «τεχνικό» θέμα είναι αν μπορεί η ΠΝΠ να προβλέπει νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις. Με βάση λοιπόν την παράγραφο 3 του εξηκοστού όγδοου  άρθρου της ΠΝΠ εκδόθηκε η ΚΥΑ των τριών υπουργών για τη γενίκευση της απαγόρευσης της κίνησης. Επιτρέπεται η ΠΝΠ να προβλέπει νομοθετική εξουσιοδότηση και επιτρέπεται με μία ΚΥΑ να επιβληθούν τόσο σημαντικοί περιορισμοί στα ατομικά δικαιώματα; Γενικώς, η νομολογία του ΣτΕ τονίζει ότι όταν έχεις τέτοιου είδους περιορισμό στα ατομικά δικαιώματα, πρέπει αυτός να προβλέπεται είτε από τυπικό νόμο είτε από Προεδρικό Διάταγμα που υφίσταται την προηγούμενη επεξεργασία του ΣτΕ. Η απάντηση είναι εδώ - παρότι και εγώ στα Μαθήματα Συνταγματικού Δικαίου έχω πει ότι δεν επιτρέπεται η ΠΝΠ να παρέχει περαιτέρω νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις- ότι όπως δέχεται η νομολογία γενικότερα για τις νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις, όταν μία εξουσιοδότηση σε υποδεέστερο του ΠτΔ όργανο, όπως είναι οι τρείς υπουργοί, απλώς αφορά την ενεργοποίηση μίας διάταξης που προβλέπεται στον νόμο, αυτή η ενεργοποίηση μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι ειδικότερο θέμα που μπορεί να ρυθμιστεί και με κανονιστική πράξη άλλων οργάνων πλην του ΠτΔ που εκδίδει κανονιστικό Προεδρικό  Διάταγμα. Η απλούστερη βέβαια λύση θα ήταν το περιεχόμενο της ΚΥΑ να  περιβληθεί με τον τύπο μιας νέας ΠΝΠ.

5. Άρα, για να το πω πιο κατηγορηματικά και χωρίς τις «συζητητικές» προϋποθέσεις μιας αναλυτικής προσέγγισης: Βρισκόμαστε μπροστά σε μία πρωτοφανή κατάσταση, αυτή η κατάσταση είναι κατάσταση ανάγκης, η κατάσταση ανάγκης ενεργοποιεί τις προβλέψεις του Συντάγματος, του Διεθνούς Δικαίου, του Ενωσιακού Δικαίου. Όλες οι μέχρι στιγμής ρυθμίσεις βρίσκονται εντός του πλαισίου του «συντεταγμένου» δικαίου της ανάγκης, άρα είμαστε εντός νομιμότητας. Ισχύει η αρχή της νομιμότητας, η αρχή της αναλογικότητας  και η αρχή του κράτους δικαίου.

 

 

Ε. Το μέτρο της απαγόρευσης κυκλοφορίας - Θα μπορούσαν μήπως να ληφθούν ηπιότερα μέτρα;

1. Βεβαίως εδώ έχουμε πρωτοφανή περιορισμό. Έχουμε τον αυστηρό περιορισμό - προς το παρόν μέχρι τις 6.4.2020 - της ελευθερίας της κίνησης. Η απαγόρευση της σωματικής κίνησης επιφέρει αυτομάτως ντόμινο περιορισμών στην άσκηση αλυσίδας θεμελιωδών δικαιωμάτων. Διότι η ελευθερία της κίνησης και της μετακίνησης είναι αυτή που γέννησε ιστορικά την αγορά, είναι αυτή που γέννησε την πολιτική, είναι αυτή που γέννησε τον δημόσιο χώρο, είναι αυτή που γέννησε, σε μεγάλο βαθμό, την ελευθερία της πολιτικής σκέψης, της έκφρασης, της διάδοσης των ιδεών, τη θρησκευτική ελευθερία. Πυρήνας της νεωτερικότητας είναι η ενοποίηση του χώρου υπό τον έλεγχο του κράτους. Για αυτό το κράτος είναι βασικό κεκτημένο της νεωτερικότητας. Άρα όταν περιορίσεις κατ΄ανάγκη - γιατί δεν μπορείς να κάνεις διαφορετικά προκειμένου να προστατεύσεις το μείζον αγαθό της ζωής και της υγείας -  τη σωματική κίνηση, αυτομάτως επιβάλλεις απαγορεύσεις στην οικονομική ελευθερία, στην ελευθερία της αγοράς, δηλαδή στην ελευθερία του εμπορίου και της βιομηχανίας, στην ελευθερία του επαγγέλματος και του επιχειρείν, στην ελευθερία της εργασίας. Επιβάλλεις περιορισμούς σε συναφείς θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες, δηλαδή στην ελεύθερη κίνηση προσώπων, κεφαλαίων, αγαθών και υπηρεσιών. Στην ελεύθερη εγκατάσταση και παροχή υπηρεσιών. Δεν λειτουργεί ο ενιαίος χώρος ασφάλειας και δικαιοσύνης. Δεν λειτουργεί στην πραγματικότητα η ενιαία αγορά, τουλάχιστον από πλευράς προσώπων. Έχει ανασταλεί η συνθήκη Σένγκεν. Περιορίζεις το δικαίωμα του συνέρχεσθαι, όπως προβλέπεται άλλωστε ρητά στην παράγραφο 2 του εξηκοστού όγδοου άρθρου της ΠΝΠ. Περιορίζεις την ελευθερία της λατρείας με την έννοια του περιορισμού του θρησκευτικώς συνέρχεσθαι, το οποίο είναι απολύτως συνδεδεμένο όχι μόνο με τη θρησκευτική ελευθερία αλλά και με την ελευθερία της κίνησης. Χωρίς την ελευθερία της κίνησης και της μετακίνησης δεν υπάρχει συνέρχεσθαι άρα δεν υπάρχει ούτε ομαδική λατρεία εντός ή εκτός ναού. Επηρεάζεται η ελευθερία της εκπαίδευσης με την παραδοσιακή μορφή της εκ του πλησίον οργανωμένης διδασκαλίας και οδηγείσαι  σε μορφές εξ αποστάσεως εκπαίδευσης. Επηρεάζεται το δικαίωμα στη δίκαιη δίκη, το δικαίωμα δικαστικής ακρόασης διότι έχουμε αναστολή λειτουργίας των δικαστηρίων.

2. Το ότι το μέτρο είναι αναγκαίο και πρόσφορο είναι κατά τη γνώμη μου αυταπόδεικτο, διότι η μόνη χώρα που έθεσε υπό έλεγχο τη διάδοση είναι η Κίνα, εφαρμόζοντας με απόλυτη αυστηρότητα, στρατιωτικά δηλαδή, την απαγόρευση της κυκλοφορίας. Και τώρα στέλνει βοήθεια στις άλλες χώρες- υλικό και γιατρούς. Ενώ δεν ξέρουμε τι θα γίνει ούτε στο Ηνωμένο Βασίλειο ούτε στις Ηνωμένες Πολιτείες. (Για το ΗΒ βλ. Stephen Tierney and Jeff King, The Coronavirus Bill , UK Constitutional Law Association, blog , 24 .3.2020. Για ένα σχετικά πρώιμο προβληματισμό στις ΗΠΑ βλ. Ed Richards, The Coronavirus and the Constitution, The Volokh Conspiracy, 10.2.2020). Βεβαίως τα επιδημιολογικά δεδομένα μεταβάλλονται, η επιστήμη κάνει αγωνιώδεις προσπάθειες να βρει λύσεις θεραπευτικές και προληπτικές. Συνεπώς   τόσο η ένταση όσο και η διάρκεια των περιοριστικών μέτρων πρέπει να επανεξετάζονται με βάση την εξέλιξη των διεθνών επιστημονικών παραδοχών. Αυτό επιβάλλει η αρχή της αναλογικότητας, η αντίληψη περί κράτους δικαίου μιας δημοκρατικής κοινωνίας,  η πληρότητα της αιτιολογίας  των σχετικών διοικητικών αλλά και νομοθετικών πράξεων. 

3. Θα μπορούσαν να ληφθούν πιο ήπια μέτρα; Προκύπτει από τη κοινή πείρα ότι όχι, δεν θα μπορούσαν. Διότι αυτοί οι δισταγμοί σε άλλες χώρες, όπως η Ιταλία και η Ισπανία, οδήγησαν σε εκατόμβες. Εδώ είναι προφανές ότι αν δεν ελέγξεις την καμπύλη της εξάπλωσης (flattening the curve)  δεν θα μπορέσεις να προσφέρεις τις αναγκαίες και ζωτικές  υπηρεσίες υγείας.  Θα αφήνεις  ανθρώπους να πεθαίνουν αβοήθητοι, όπως συνέβη στην Ιταλία και  στην Ισπανία. Ενώ τουλάχιστον, ακόμα και αν δεν ελέγξεις καθολικά τη διάδοση, θα ελέγξεις τη χρονική εξέλιξη, άρα θα βοηθήσεις τις αντοχές του συστήματος υγείας. Από την άποψη αυτή η ΠΝΠ της 20^ης.3.2020 και η ΚΥΑ της 22^ας.3.2020 διαθέτουν  την απόλυτη αιτιολογία,  παγκοσμίου επιπέδου, με βάση τις συστάσεις του ΠΟΥ και της Επιτροπής των λοιμωξιολόγων. (Για τον νομικό προβληματισμό γύρω από τους περιορισμούς στην Ιταλία βλ. Alessandra Spadaro, Do the containment measures taken by Italy in relation to Covid- 19 comply with human rights law? , EJIL: Talk, 16 Mars 2020. Στο verfassungsblog.de υπάρχει συνεχής ροή  σχολίων για τα μέτρα που λαμβάνονται σε διάφορες χώρες και τον συναφή νομικό και πολιτικό προβληματισμό) .

 

 

Στ. Η λειτουργία των δημοκρατικών θεσμών και ιδίως του Κοινοβουλίου.

1. Επηρεάζεται προφανώς και μάλιστα έντονα η λειτουργία των δημοκρατικών θεσμών. Η Βουλή ασκεί υποτονικά και υπό μεγάλη πίεση τόσο το νομοθετικό της έργο όσο και τον κοινοβουλευτικό της έλεγχο. Υπολειτουργούν στην πραγματικότητα οι κοινοβουλευτικές επιτροπές. Υπάρχουν προβλήματα στη λειτουργία των οργάνων της αυτοδιοίκησης. Υπάρχουν προβλήματα στη λειτουργία των συλλογικών οντοτήτων της κοινωνίας των πολιτών. Φανταστείτε τι γίνεται σε χώρες που είχαν εκλογές. Η Γαλλία αναγκάστηκε να αναβάλει τον δεύτερο γύρο των δημοτικών και περιφερειακών εκλογών. Στη Χιλή αναβάλλεται προγραμματισμένο συνταγματικό δημοψήφισμα για θέσπιση νέου συντάγματος. Θα ήταν αδιανόητο να πεις ότι οργανώνεις τώρα δημοψήφισμα κατά το άρθρο 44 παρ. 2 ή ότι συγκεντρώνεις υπογραφές για λαϊκή νομοθετική πρωτοβουλία. Είναι πολύ πιθανό να βρεθούμε αντιμέτωποι με προβλήματα ερμηνείας συνταγματικών διατάξεων που προβλέπουν αποκλειστικές προθεσμίες σχετικές με τη διεξαγωγή περιοδικών εκλογών ή την ολοκλήρωση άλλων συνταγματικών διαδικασιών . Ας δώσω ένα παράδειγμα , αν κατά το ελληνικό Σύνταγμα τεθεί ζήτημα αναβολής των βουλευτικών εκλογών λόγω πανδημίας ,παρά τις ρητές συνταγματικές διατάξεις που επιβάλλουν τη διεξαγωγή εκλογών το αργότερο τριάντα ημέρες μετά τη λήξη της τετραετούς βουλευτικής περιόδου (άρθρο 53 παρ.1 ) ή τη διάλυση της Βουλής (ερμηνευτική δήλωση υπό το άρθρο 41), η αναβολή πρέπει να γίνει αποδεκτή εφόσον είναι υγειονομικά επιβεβλημένη σύμφωνα με τις διεθνείς επιστημονικές παραδοχές και εφόσον ισχύει το μέτρο της απαγόρευσης της κυκλοφορίας και των συναθροίσεων. Στην περίπτωση όμως αυτή πρέπει να μη διαλυθεί η Βουλή παρότι συντρέχει λόγος διάλυσης ή να παραταθεί η θητεία της παρά τη λήξη της τετραετούς περιόδου έως ότου λήξουν οι υγειονομικώς επιβεβλημένοι περιορισμοί που επηρεάζουν την ομαλή λειτουργία της πολιτικής ζωής. Δεν νοείται όμως κατά τη δημοκρατική αρχή να διαλυθεί η Βουλή ή να λήξει η βουλευτική περίοδος χωρίς διεξαγωγή εκλογών για ανάδειξη νέας Βουλής. Η αναγωγή στα θεμελιώδη στοιχεία της δημοκρατικής αρχής μας δίνει λύση. Μεθοδολογικά δεν επιλέγω την αναλογική εφαρμογή του άρθρου 53 παρ.3 που ρυθμίζει ρητά τα ζητήματα αυτά σε περίπτωση πολέμου γιατί η αναλογική υπαγωγή στην έννοια του πολέμου και της πανδημίας προκειμένου να παραμείνει ή να αναβιώσει η  Βουλή και προκειμένου να αναβληθούν οι βουλευτικές εκλογές ,θα άνοιγε το δρόμο για την αναλογική υπαγωγή της πανδημίας στην έννοια του πολέμου κατά το άρθρο 48 Σ.

2. Βεβαίως στην Ουγγαρία, με άκρως επικίνδυνη ευκολία, αναστέλλεται επ´αόριστον η λειτουργία του κοινοβουλίου. Αυτό προκάλεσε νέο κύμα αντιδράσεων σε σχέση με τη στάση της Ουγγαρίας απέναντι στις αξίες της ΕΕ και του Συμβουλίου της Ευρώπης. Ενδεικτική είναι η από 24.3.2020 επιστολή της Γ. Γραμματέως του Συμβουλίου της Ευρώπης προς τον Ούγγρο πρωθυπουργό. Στην Πολωνία η κυβέρνηση επιμένει προς το παρόν στη διεξαγωγή της προγραμματισμένης προεδρικής εκλογής. Και είναι αλήθεια ότι η αναβολή εκλογών είναι μια οριακή απόφαση κατά το Σύνταγμα, αλλά και την ΕΣΔΑ.  Η διασφάλιση των θεσμικών λειτουργιών της δυτικής δημοκρατίας υπό συνθήκες πανδημίας θα μας απασχολήσει ειδικότερα στη συνέχεια των σεμιναρίων. Όπως και η σύγκριση των τρόπων διαχείρισης της πανδημίας από δημοκρατικές κυβερνήσεις και αυταρχικά καθεστώτα. 

3. Η πανδημία είναι μια παγκόσμια απειλή, δεν υπάρχει όμως μια παγκόσμια ομοιομορφία των πολιτικών συστημάτων, υπάρχουν δημοκρατικά και φιλελεύθερα πολιτεύματα που διαχειρίζονται την υγειονομική κρίση και υπάρχουν και αυταρχικά πολιτεύματα που διαχειρίζονται την κρίση. Η Κίνα δεν είναι μια δημοκρατία, είναι ένα αξιοκρατικό, όπως λέει, (meritocracy) πολιτικό σύστημα, που βασίζεται στον Κομφουκιανισμό. Σαν να λέγαμε εμείς ότι εφαρμόζουμε τον «πλατωνισμό» ως συνταγματικό σύστημα διακυβέρνησης. Ως εκ τούτου πρέπει να δούμε η αποτελεσματικότητα του κράτους πώς μπορεί να συμβιβαστεί με τη δημοκρατία και τον φιλελευθερισμό. Η πανδημία λειτουργεί ήδη ως ένα μεγάλο ιστορικό και θεσμικό εργαστήριο στο οποίο ελέγχεται η αντοχή της φιλελεύθερης δημοκρατίας και των εγγυήσεων του κράτους δικαίου. Η θεωρία του συνταγματικού δικαίου καλείται να συμβάλλει στην ενίσχυση της ανθεκτικότητας της συνταγματικής δημοκρατίας υπό συνθήκες πρωτοφανούς υγειονομικής κρίσης, αναγόμενη στις θεμελιώδης αρχές, στο θεσμικά εύλογο σε μια δημοκρατική κοινωνία, στην ανάγκη προστασίας των ιατροβιολογικών προϋποθέσεων της κοινωνικής συνοχής, δηλαδή της ζωής και της υγείας των πολιτών και όλων όσοι βρίσκονται στην επικράτεια.

 

 

Ζ. Θα μπορούσε η πανδημία να οδηγήσει σε εφαρμογή του άρθρου 48 Σ και σε κήρυξη της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας ;

1. Υπάρχει άρα μία οξεία κατάσταση ανάγκης, η οποία όμως δεν μπορεί να φτάσει στην εφαρμογή του άρθρου 48 του Συντάγματος, για τη θέση της χώρας σε κατάσταση πολιορκίας.  Το άρθρο 48 είναι και αυτό τμήμα του «συντεταγμένου»  δικαίου της ανάγκης γιατί προβλέπεται ρητά από το Σύνταγμα, κατά τρόπο αντίστοιχο με την πρόβλεψη του άρθρου 15 της ΕΣΔΑ και του άρθρου 4 του Διεθνούς Συμφώνου για την προστασία των Ατομικών και Πολιτικών Δικαιωμάτων. Για να εφαρμοστεί το άρθρο 48, με τις αυστηρές διαδικαστικές προϋποθέσεις που το ίδιο προβλέπει ( αυξημένη πλειοψηφία, προθεσμίες, διαρκής παρουσία της βουλής κτλ) , πρέπει να υπάρχει  πόλεμος  με την έννοια τόσο  της πραγματικής κατάστασης όσο και της νομικής κήρυξης - δηλαδή συνδυασμός νομικής και πραγματικής κατάστασης, όχι οιονεί πόλεμος, δηλαδή «πόλεμος ιδεών» πόλεμος με το «κακό»- ή επιστράτευση  εξαιτίας εξωτερικού κινδύνου ή άμεσης απειλής της εθνικής ασφάλειας ή ένοπλο κίνημα για την ανατροπή του δημοκρατικού πολιτεύματος.

2. Μπορεί άραγε να θεωρηθεί μέσα από τη λειτουργία αυτής της ερμηνείας της ανάγκης για την οποία μίλησα, ότι η έννοια του πολέμου αλλάζει περιεχόμενο; Ότι ο «πόλεμος» κατά του ιού είναι ένας ασύμμετρος και υβριδικός πόλεμος ο οποίος επιτρέπει να εφαρμοστεί ακόμη και η διάταξη του άρθρου 48; Ή ότι υπάρχει πρόβλημα εθνικής ασφάλειας διότι η αναστολή των λειτουργιών της οικονομίας, του κράτους, της κοινωνίας, δημιουργεί πρόβλημα που συνδέεται και με την εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας και άμυνας ή με τη δημόσια ασφάλεια (που είναι όμως έννοια διαφορετική από την εθνική ασφάλεια που αναφέρεται στο άρθρο 48);

Θεωρώ ότι όλα τα αναγκαία νομοθετικά, διοικητικά και πρακτικά μέτρα μπορούν να ληφθούν χωρίς να φτάσουμε ενώπιον ακραίων διλημμάτων για τα ερμηνευτικά όρια του άρθρου 48. Δεν μιλάμε τώρα για χώρες με αυταρχικά πολιτεύματα, μιλάμε για την πιο ανεπτυγμένη περιοχή του κόσμου, για τον ευρωπαϊκό χώρο στον οποίο  ενδημεί η φιλελεύθερη δημοκρατία και το κράτος δικαίου, το κοινωνικό κράτος δικαίου. Η δε χώρα μας μέσα σε αυτή την παγκόσμια υγειονομική κρίση δείχνει πολύ πιο ευέλικτη, αποφασιστική και αποτελεσματική από ό,τι μεγάλες και ισχυρές δυτικές χώρες. Επιπλέον φαίνεται υπό πραγματικές και ακραίες συνθήκες η επάρκεια, η ανθεκτικότητα και ο βαθύς φιλελευθερισμός του ισχύοντος ελληνικού Συντάγματος. Φαίνεται η άκρως προσεκτική ρύθμιση των ζητημάτων που συνδέονται με καταστάσεις ανάγκης, η θωράκιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των εγγυήσεων του κράτους δικαίου, η πλούσια συνταγματική προστασία της προσωπικής ελευθερίας και ασφάλειας, η συνταγματική επιφυλακτικότητα ως προς τη θέση σε ισχύ του νόμου για την κατάσταση πολιορκίας. ( Μια σύνοψη της συζήτησης για το άρθρο 48 και περαιτέρω βιβλιογραφικές ενδείξεις μπορεί να βρει τώρα όποιος ενδιαφέρεται στο Σ. Κουτνατζής, σχόλιο υπό το άρθρο 48 , σε : Φ. Σπυρόπουλος / Ξ. Κοντιάδης / Χ. Ανθόπουλος / Γ. Γεραπετρίτης, Σύνταγμα. Κατ´άρθρο ερμηνεία, Εκδόσεις Σάκκουλα , 2017, σελ. 947 επ. )

 

 

Η. Η ανάγκη λειτουργίας αντιβάρων που θωρακίζουν τα θεμελιώδη δικαιώματα και τη φιλελεύθερη δημοκρατία  - Το ζήτημα της προστασίας του ιδιωτικού βίου και των προσωπικών δεδομένων.

1. Υπάρχει η εξίσου επιτακτική ανάγκη να διασφαλίσουμε ότι λειτουργούν τα βασικά. Ότι διατηρείται το νεωτερικό κοινωνικό συμβόλαιο. Ότι η νεωτερική κοινωνία, η οποία φλέρταρε με τις μετανεωτερικές ελευθεριότητες, με τις προκλήσεις της τέταρτης Βιομηχανικής Επανάστασης και τις προόδους της βιοτεχνολογίας, δεν  κινδυνεύει να επιστρέψει στη «φυσική κατάσταση» με την έννοια που έχει ο όρος στην πολιτική θεωρία, στην κατάσταση πριν το κοινωνικό συμβόλαιο, στην κατάσταση του «bellum omnium contra omnes». Τώρα έχει πια φανεί ο «βιοχημικός», ο αρχαϊκός πυρήνας μιας κοινωνίας νεωτερικής η οποία  ήταν πολύ πιο εύθραυστη από ό,τι μπορούσε να υπολογίσει κανείς και όλες οι κοινωνιολογικές αναλύσεις μας υποχωρούν μπροστά στην ανάγκη για ανθρωπολογικού χαρακτήρα προσεγγίσεις οι οποίες ανάγονται στα θεμελιώδη ερωτήματα   της ύπαρξης του ανθρώπου. Στα οντολογικώς θεμελιώδη.

2. Η κατάσταση ανάγκης στην οποία βρισκόμαστε μπορεί να χρειαστεί να διατηρηθεί επί πολύ και να οδηγήσει σε αποδιοργάνωση του κεκτημένου της νεωτερικότητας, να οδηγήσει σε αμφισβήτηση των αυτονοήτων για το τι σημαίνει δημοκρατία, τι σημαίνει κράτος δικαίου, τι σημαίνει πολιτισμός, τι σημαίνει πρόοδος, τι σημαίνει αλληλεγγύη. Από όλη αυτή την κατάσταση αναδεικνύεται όμως  το εθνικό κράτος ( που είναι βασικό στοιχείο της νεωτερικότητας )  ως διαχειριστής των κρίσεων και ως έσχατο καταφύγιο ( ultimum refugium) των ανθρώπων. Πρέπει συνεπώς  να δούμε πώς μπορούν να δημιουργηθούν αντίβαρα τα οποία να διασφαλίζουν, στο μεγαλύτερο δυνατό βαθμό, το κεκτημένο της  φιλελεύθερης  δημοκρατίας και του κράτους δικαίου.

3. Τα αντίβαρα πιστεύω ότι πρέπει να εκκινούν από τη διασφάλιση της λειτουργίας των δημοκρατικών θεσμών, έστω χωρίς αυτοπρόσωπη παρουσία και σωματική επαφή. Έχει πολύ μεγάλη σημασία να λειτουργούν οι δημοκρατικοί θεσμοί, η Βουλή, τα όργανα της αυτοδιοίκησης, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έστω με τηλεδιασκέψεις ή άλλες τέτοιες πρακτικές. Και βέβαια αντίβαρο συνιστά ο απόλυτος σεβασμός όλων των άλλων δικαιωμάτων. Δηλαδή των δικαιωμάτων που δεν συνδέονται με την απαγόρευση της κίνησης και των συναναστροφών που είναι αναγκαία  προκειμένου  να ανακοπεί η διάδοση του ιού και να υψωθεί ένας φραγμός στην πανδημία.

4. Άρα, βεβαίως και πρέπει να υπάρχει απόλυτος σεβασμός στα βασικά έννομα αγαθά και δικαιώματα που θέλουμε να προστατεύσουμε με όλα αυτά που συμβαίνουν, που είναι το δικαίωμα στη ζωή και το δικαίωμα στην υγεία σε συνδυασμό με τη θεμελιώδη υποχρέωση εθνικής και κοινωνικής αλληλεγγύης και συμβολής στην προστασία της δημόσιας υγείας. Το δικαίωμα στη ζωή προστατεύεται στο άρθρο 5 παρ. 2 του ελληνικού Συντάγματος, στο άρθρο 2 της ΕΣΔΑ. Το δικαίωμα στην υγεία στο άρθρο 5 παρ. 5. Το δικαίωμα στην πρόσβαση σε υπηρεσίες υγείας στο άρθρο 21 παρ.3. Η επιτακτική ανάγκη ανακοπής της πανδημίας και προστασίας αυτών των «υπαρξιακών» έννομων αγαθών και θεμελιωδών δικαιωμάτων καθιστά αναλογικούς και θεμιτούς τους αυστηρούς περιορισμούς της ελευθερίας της κίνησης και όλων των συναφών δικαιωμάτων που ζούμε. Οι αυστηροί αυτοί περιορισμοί πρέπει όμως να συνοδεύονται  από αντίβαρα που κρατούν ζωντανό το κέλυφος του κράτους δικαίου και της φιλελεύθερης  δημοκρατίας.

 
5. Στα αντίβαρα περιλαμβάνεται,   για παράδειγμα,  ο  απόλυτος σεβασμός

• της αρχής της ισότητας ( άρθρο 4).
  
  
• της προσωπικής  ελευθερίας ( άρθρο 5 παρ. 1και 3 ) πλην του πεδίου της ερμηνευτικής δήλωσης, δηλαδή πλην του περιορισμού της ελευθερίας της κίνησης  για λόγους προστασίας της υγείας.
  
  
• το κατά το άρθρο 5 Α δικαίωμα συμμετοχής στην κοινωνία της πληροφορίας. Πρέπει να προστατευθεί πρακτικά έναντι των κινδύνων που συνεπάγεται η υπερφόρτωση των δικτύων.
  
  
• της προσωπικής ασφάλειας ( άρθρο 6).
  
  
• του ποινικού φιλελευθερισμού ( άρθρο 7).
  
  
• των δικονομικών και διαδικαστικών δικαιωμάτων στον φυσικό δικαστή, στη δικαστική ακρόαση, στην προσωρινή  δικαστική προστασία, στη δίκαιη δίκη, στην προηγούμενη ακρόαση. Πρέπει να προβλεφθεί με τηλεδιάσκεψη η ταχεία εκδίκαση όλων των συναφών υποθέσεων που αφορούν την προστασία θεμελιωδών δικαιωμάτων.
  
  
• του δικαιώματος του συνεταιρίζεσθαι.
  
  
• της θρησκευτικής ελευθερίας πλην του θρησκευτικώς συνέρχεσθαι και της συλλογικής λατρείας.
  
  
• της ελευθερίας του λόγου, της γνώμης, της ενημέρωσης, της διάδοσης των στοχασμών, του τύπου και των μέσων ηλεκτρονικής ενημέρωσης, της συμμετοχής στα μέσα κοινωνικής δικτύωσης( άρθρα 14 και 15).
  
  
• της προστασίας της ιδιοκτησίας και της περιουσίας με την εξαίρεση του άρθρου 18 παρ. 3.
  
  
• της προστασίας του περιβάλλοντος ( άρθρο 24).
  
  
• όλων των δικαιωμάτων πολιτικής δράσης και συμμετοχής που δεν αντιβαίνουν στους περιορισμούς της ελευθερίας της κίνησης και του συνέρχεσθαι.
  
  
• όλων των κοινωνικών δικαιωμάτων.
  
  

Τίποτα δεν είναι απολύτως αυτονόητο και όλα αξίζει να τα θυμίζουμε. Προτείνω συνεπώς ένα σχήμα αντιβάρων στο εσωτερικό των θεμελιωδών δικαιωμάτων με την ενεργοποίηση και την εντατική χρήση όλων των μη συναφών με τους περιορισμούς για την αποτροπή της διάδοσης του ιού δικαιωμάτων.

6. Πρακτικά το επόμενο βήμα θα είναι να αμφισβητηθεί εκ των πραγμάτων η ιδιωτικότητα, το δικαίωμα στον ιδιωτικό βίο. Να αμφισβητηθεί η απόλυτη προστασία  των ευαίσθητων προσωπικών  δεδομένων. Να τεθεί υπό συζήτηση το πεδίο  των  άρθρων 9 και 9Α Σ. μέσα από συστήματα συγκέντρωσης επιδημιολογικών πληροφοριών ή ακόμη και  παρακολούθησης της υγείας του κάθε πολίτη και ιδίως των πιθανών φορέων του ιού. Κάτι που γίνεται ήδη, όπως βλέπουμε, στη Σιγκαπούρη και εν μέρει στο Ισραήλ ή που προτείνεται μέσω διαφόρων εφαρμογών που ήδη δοκιμάζονται ή προτείνονται  διεθνώς. Άλλοτε με τη συλλογή ανώνυμων στοιχείων, άλλοτε με οικειοθελή υπαγωγή του προσώπου σε κάποιο σύστημα παρακολούθησης ( πχ με γεωγραφικό εντοπισμό, με αποστολή προσωπικού SMS με στοιχεία θερμομέτρησης,  με έκδοση και αποστολή selfie ή με «τσιπάκι» που καταγραφεί κρίσιμα βιομετρικά στοιχεία ), σε ορισμένες περιπτώσεις και υποχρεωτικά. 

Μπορεί  λοιπόν να φτάσουμε σε περιορισμό της ιδιωτικότητας; Από την άλλη πλευρά μπορεί κάποιος επικαλούμενος την ιδιωτικότητά του και τα προσωπικά του δεδομένα – τα στοιχεία υγείας είναι ευαίσθητο προσωπικό δεδομένο par excellence – να αρνείται  να δηλώσει ότι έχει συμπτώματα; Ή να  ξέρει ότι έχει τον  ιό  και να κυκλοφορεί επικαλούμενος τις εξαιρέσεις από την απαγόρευση της κυκλοφορίας; Μπορεί να πει ότι «εγώ αρνούμαι να υπαχθώ στον έλεγχο αυτό»; 

Ας αρχίσουμε από τα προφανή: Η διάταξη του άρθρου 285 ΠΚ  για την ποινική τιμωρία αυτού που παραβιάζει τα μέτρα που έχουν ληφθεί για να αποτραπεί η εισβολή ή για να παρεμποδιστεί η διάδοση μιας επιδημίας δεν είναι αντισυνταγματική.  Συνιστά την ποινική τυποποίηση της θεμελιώδους στάθμισης αγαθών στην οποία έχει προβεί εκ των προτέρων ο κοινός ποινικός νομοθέτης στο πλαίσιο του Συντάγματος.

Το ευρωπαϊκό όργανο το αρμόδιο για την εφαρμογή του Γενικού Κανονισμού Προστασίας των Προσωπικών Δεδομένων ( GDPR), το European Data Protection Board, σε μια δήλωση στην οποία προέβη στις 19.3.2020 αφήνει μεγάλα περιθώρια δράσης στα κράτη μέλη, στο πλαίσιο πάντοτε του ΧΘΔ και της ΕΣΔΑ και υπό δικαστικό έλεγχο. Το EDPB αναφέρεται στα προβλήματα που έχουν ήδη ανακύψει και θεωρεί ότι όλα τα αναγκαία μέτρα μπορούν να ληφθούν στο πλαίσιο του άρθρου 9 παρ. 2 περ. Θ και της αιτιολογικής σκέψης 46 του Γενικού Κανονισμού και του άρθρου 15 της Οδηγίας για την προστασία της ιδιωτικής ζωής στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, εφόσον τηρούνται προσεκτικά οι προβλεπόμενοι όροι. Η ελληνική ΑΠΔΠΧ είναι πιο επιφυλακτική στις διατυπώσεις των Κατευθυντήριων Γραμμών που εξέδωσε στις 18.3.2020 «για την επεξεργασία  δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα στο πλαίσιο  της διαχείρισης του COVID- 19».

7. Ήδη το γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας έχει κληθεί επτά φορές να αποφανθεί επί μέτρων (πράξεων και παραλείψεων) της εκτελεστικής εξουσίας για την αναχαίτιση της πανδημίας, δικάζοντας κατά την επείγουσα διαδικασία ασφαλιστικών μέτρων προστασίας των ελευθεριών (référé-liberté, άρθρο L521-2 Code de justice administrative). Η πρώτη, και πιο χαρακτηριστική, από τις επτά μέχρι στιγμής εκδικασθείσες υποθέσεις (ordonnance du 22.3.2020) αφορούσε προσφυγή με την οποία η ένωση νέων γιατρών ζητούσε από το Conseil d’État να διατάξει τον Πρωθυπουργό να επιβάλει καθολική απαγόρευση κυκλοφορίας και να λάβει μέτρα για να διασφαλίσει τη γενίκευση της εφαρμογής διαγνωστικών τεστ, τουλάχιστον στο υγειονομικό προσωπικό. Η διακυβευόμενη ελευθερία ήταν στην περίπτωση αυτή το ίδιο το δικαίωμα στην προστασία της ζωής. Διευκρινίζοντας ότι το ενδεχόμενο επιβολής καθολικής απαγόρευσης κυκλοφορίας σε ορισμένες ζώνες της επικράτειας δεν είναι εκ προοιμίου αποδοκιμαστέο ως αντισυνταγματικό ή ως αντίθετο στην ΕΣΔΑ, το Conseil d’État αρνήθηκε να διατάξει τον Πρωθυπουργό να επιβάλει καθολική απαγόρευση κυκλοφορίας σε εθνική κλίμακα. Προτίμησε να αφήσει τη λήψη μιας τέτοιας απόφασης στην πολιτική εξουσία. Όμως, στο ήδη ισχύον πλαίσιο της μερικής απαγόρευσης κυκλοφορίας, το δικαστήριο κάλεσε τον Πρωθυπουργό, εντός 48 ωρών, να επανεξετάσει επί το αυστηρότερο τις εξαιρέσεις από την απαγόρευση της κυκλοφορίας, ιδίως τις εξαιρέσεις σχετικά με τη σωματική άσκηση και τη λειτουργία των λαϊκών αγορών. Εξάλλου, το Conseil d’État απέρριψε το αίτημα να υποχρεωθούν οι αρχές της εκτελεστικής εξουσίας σε λήψη περαιτέρω μέτρων για τη γενίκευση της εφαρμογής διαγνωστικών τεστ, όχι επί τη βάσει κάποιας κρίσης για τη συμφωνία των ήδη ληφθέντων μέτρων με το Σύνταγμα ή τους κανόνες του ενωσιακού ή του διεθνούς δικαίου, αλλά γιατί από τα στοιχεία της υπόθεσης προέκυψε ότι η χώρα υποφέρει επί του παρόντος από ανεπάρκεια σχετικού ιατρικού υλικού.

8. Άρα έχει πολύ μεγάλη σημασία, όπου υπάρχει αντίβαρο σχετικό με το κράτος δικαίου και την εντατική άσκηση των συνταγματικών δικαιωμάτων, αυτό να λειτουργεί προκειμένου να διατηρείται το κλίμα και η ατμόσφαιρα ενός υποκατάστατου δημόσιου χώρου, έστω ψηφιακού. Να λειτουργούν ως αίσθηση και ως εγγύηση οι θώρακες της φιλελεύθερης δημοκρατίας για να δούμε πώς θα εξελιχθεί αυτή η κατάσταση η οποία είναι ακόμη δυστυχώς στην αρχή της, με τον καλύτερο τρόπο για τη ζωή και την υγεία των πολιτών και των διαμενόντων στη χώρα μας και σε όλο το κόσμο, αλλά και με τον καλύτερο τρόπο για τη φιλελεύθερη δημοκρατία, τα θεμελιώδη δικαιώματα και το κράτος δικαίου.

 

 

Θ. Ο ρόλος και η δοκιμασία της ΕΕ.

1. Οι προκλήσεις αφορούν βεβαίως και το εν ευρεία έννοια οικονομικό δίκαιο, πρωτίστως τους κανόνες οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ και της ΖτΕ . Σε επίπεδο δημοσιονομικής  διαχείρισης τα κράτη μέλη της ΖτΕ και βεβαίως τα υπόλοιπα κράτη μέλη της ΕΕ, έχουν μεγάλο πια περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, διότι ήρθησαν οι περιορισμοί του Συμφώνου Σταθερότητας μέσω της εφαρμογής της γενικής ρήτρας διαφυγής. Άρα μπορεί να εφαρμοστούν μέτρα κρατικών ενισχύσεων και χρηματοδότησης της πραγματικής οικονομίας και όχι μόνο της χρηματοοικονομικής σφαίρας. Αυτό μπορεί να χρειαστεί να πάρει πολύ μεγάλες διαστάσεις.  Θα δούμε στη συνέχεα τι θα γίνει με όλα αυτά. Φυσικά την επομένη της κρίσης, μετά από ένα χρόνο, μετά από ενάμιση χρόνο,  θα βρεθούν οι χώρες μέλη της ΕΕ και της ευρωζώνης η κάθε μια στο κατ’ ιδίαν επίπεδό της. Στο επίπεδο παραγωγικής ισχύς και ανταγωνιστικότητας που έχει και στο επίπεδο δημοσίου χρέους που έχει. Άρα θα γεννηθούν πολλά προβλήματα τα οποία θεωρούσαμε λυμένα, επειδή υποτίθεται ότι έληξε η οικονομική κρίση και επανήλθαμε στην κανονικότητα.

2. Θα μπορούσε να έχει  λάβει η ΕΕ στο δικό της επίπεδο και τα νομοθετικά και διοικητικά μέτρα πχ περιορισμού της κυκλοφορίας; Όχι. Η ΕΕ δεν μπορεί στο πλαίσιο των δοτών αρμοδιοτήτων της  να επιβάλει τέτοιους περιορισμούς στην άσκηση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Μόνο το εθνικό κράτος μπορεί να τους επιβάλει. Εδώ δοκιμάζεται η κυριαρχία του κράτους ως ultimum refugium στη διαχείριση μιας κρίσης. Στο σημερινό επίπεδο ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης και με δεδομένη την διακυβερνητικότητα όλων των κρίσιμων αποφάσεων και διαπραγματεύσεων, κανένα κράτος, όχι μεγάλο όπως η Γερμανία, ούτε μεσαίο, όπως η Ολλανδία ή η Ελλάδα, δεν θα επέτρεπε να στερηθεί από τις αρμοδιότητές του αυτές που αφορούν την υγεία και  τη ζωή των πολιτών. Είναι ζήτημα εθνικής ασφάλειας από την άποψη αυτή και δημοκρατίας. Δεν μπορεί να τα εμπιστευτεί αυτά κανείς σε ευρωπαϊκούς μηχανισμούς και να αποστερηθεί από τέτοιες αποφάσεις οι οποίες είναι καθοριστικές για τη ζωή μιας κοινωνίας και ενός έθνους. 

3. Όλα αυτά συνδέονται, όπως είπα και προηγουμένως, και με άλλα ζητήματα, με τις μεταναστευτικές και προσφυγικές ροές, με την εξωτερική πολιτική και την πολιτική ασφάλειας και άμυνας.  Όταν αντιμετωπίζεις καινοφανείς καταστάσεις, νέες προκλήσεις, όταν αμφισβητείται ο πυρήνας της νεωτερικότητας πρέπει να καταφεύγεις στα θεμελιώδη. Να μπορείς να εντοπίσεις και να προστατεύσεις τις θεμελιώδεις εγγυήσεις.

 

 

Ι. Καταληκτική σκέψη

 

Το να δίνει κάποιος  μάχη οπισθοφυλακής και να προβάλλει τον ισχυρισμό ότι πχ  είναι αντισυνταγματικό να απαγορεύεται η θρησκευτική συνάθροιση  για λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας ή ότι δεν μπορεί να επιβληθεί καθολική απαγόρευση κυκλοφορίας, είναι μια προχειρότητα επιστημονική και μια ανευθυνότητα ιστορική και κοινωνική, η οποία δεν σέβεται την υγεία των πολιτών και την ασφάλειά τους, αλλά και την αγωνία τους απέναντι σε μια ασύμμετρη απειλή. Εντέλει δεν σέβεται ούτε την ανάγκη να διαφυλάξουμε τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά της ευρωπαϊκής δημοκρατίας και του ευρωπαϊκού κοινωνικού κράτους δικαίου με συγκεκριμένα, πρακτικά και εφαρμόσιμα μέτρα. –

 

---

 

*Κείμενο που προέκυψε από την απομαγνητοφώνηση της εισαγωγής στο θέμα που έκανα στο διαδικτυακό μεταπτυχιακό μάθημα Συνταγματικού Δικαίου της 23.3.2020 στη Νομική Σχολή του Αριστοτελείου  Πανεπιστημίου Θεσσαλονίκης. Έχουν προστεθεί ελάχιστες βιβλιογραφικές αναφορές για ειδικά ή επίκαιρα  ζητήματα.  Η αρχική εκδοχή του κειμένου συμπληρώθηκε με βάση την εισαγωγή και επιμέρους παρατηρήσεις που έκανα - αλλά πρωτίστως  άκουσα -   στο σεμινάριο για το ίδιο θέμα που οργανώσαμε στις 30.3.2020 στο πλαίσιο του μεταπτυχιακού προγράμματος. Θέλω να ευχαριστήσω θερμά για τη συμμετοχή τους στο σεμινάριο αυτό τον Πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ιωάννη Σαρμά, τον επίτιμο αντιπρόεδρο του ΣτΕ Χρήστο Ράμμο, τον ομότιμο καθηγητή Αντώνη Μανιτάκη, τους καθηγητές Χαράλαμπο Ανθόπουλο, Κωνσταντίνο Γώγο, Παναγιώτη Μαντζούφα, τον αντιπρόεδρο του ΣτΕ και αναπλ. καθηγητή Μιχάλη Πικραμένο, την  αναπλ. καθηγήτρια  Ιφιγένεια Καμτσίδου, τους επίκ. καθηγητές  Κατερίνα Σαββαΐδου, Γιώργο Καραβοκύρη, Αντώνη Κουρουτάκη (του Πανεπιστημίου της Μαδρίτης) και Βασιλική Καψάλη ( που την ευχαριστώ ιδιαιτέρως για τις παρατηρήσεις επί του κειμένου ), τις διδάκτορες νομικής Βαρβάρα Μπουκουβάλα (Πρωτοδίκη ΔΔ ) και Χριστίνα Ακριβοπούλου.  Ευχαριστώ φυσικά τις φοιτήτριες και τους φοιτητές μας του μεταπτυχιακού προγράμματος. Οι συνάδελφοι μου Κώστας Χρυσόγονος και Λίνα Παπαδοπούλου με τους οποίους διεξάγουμε τα μεταπτυχιακά μαθήματα, όπως και εγώ  είμαστε ευγνώμονες για την αποδοχή της πρόσκλησής μας.

 

---

 ** Το κείμενο δημοσιεύεται:

Ευάγγελος Βενιζέλος, «Πανδημία, Θεμελιώδη Δικαιώματα και Δημοκρατία»,  Περιοδικό "Δικαιώματα του Ανθρώπου", τεύχος 84, 2020, εκδόσεις Σάκκουλα, σελ 275-300

                 

• Προηγούμενο
• Επόμενο