12 Οκτωβρίου 2000
Η διαφάνεια είναι συνυφασμένη με την ίδια την έννοια και τη λειτουργία της δημοκρατίας. Το γεγονός πως, όπως και σε πολλές άλλες περιόδους, γίνεται και πάλι έντονη συζήτηση, διεθνώς, για την ανάγκη να υπάρχουν πρόσθετε εγγυήσεις διαφάνειας είναι μία πολύ ισχυρή ένδειξη της κρίσης των θεσμών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Η θέσπιση συνεπώς και η λειτουργία εγγυήσεων διαφάνειας είναι βασική προϋπόθεση για την υπεράσπιση της πολιτικής και άρα για την υπεράσπιση της ίδιας της δημοκρατίας απέναντι σε ποικίλες πιέσεις που προέρχονται από θύλακες εξουσίας - οικονομικής, κοινωνικής, επικοινωνιακής ή ακόμα και τεχνολογικής ή επιστημονικής - οι οποίοι βρίσκονται εκτός πολιτικού, δηλαδή εκτός δημοκρατικού ελέγχου.
Υπό την έννοια αυτή η διαφάνεια περιλαμβάνει ένα ευρύ και πυκνό φάσμα εγγυήσεων που ξεκινούν από την εντιμότητα των προσώπων, τη δημοσιότητα των διαδικασιών, την πλήρη αιτιολογία των αποφάσεων, τη νομιμότητα των πράξεων και φθάνουν μέχρι τη θέσπιση αυστηρών ασυμβιβάστων ανάμεσα σε ιδιότητες που επιτρέπουν την υπερσυγκέντρωση δύναμης και επιρροής.
Η κοινή νομοθεσία περιέχει ήδη πλήθος τέτοιων εγγυήσεων, όπως είναι, για παράδειγμα, οι απαγορεύσεις του Ν. 2328/95 ως προς τη συγκέντρωση του ελέγχου περισσότερων μέσων ενημέρωσης και το ασυμβίβαστο που εισάγει ανάμεσα στην ιδιότητα του επιχειρηματία στον χώρο των ΜΜΕ και στον χώρο των κρατικών προμηθειών και των δημοσίων έργων. Ακόμη πιο σημαντική είναι η διάταξη του Ν. 2741/99 με την οποία υπάγονται σε προληπτικό έλεγχο νομιμότητας από το Ελεγκτικό Συνέδριο όλες οι συμβάσεις έργων, προμηθειών ή παροχής υπηρεσιών προς το δημόσιο και τους φορείς του ευρύτερου δημόσιου τομέα αξίας άνω των 500 εκατ. δραχμών στις προμήθειες και υπηρεσίες και του 1 δισ. δραχμών στα έργα.
Το Σύνταγμα ως ύπατο νομικό κείμενο μπορεί σ' άλλες περιπτώσεις να επιστεγάσει και να οριστικοποιήσει και σ' άλλες περιπτώσεις να συμπληρώσει και να ισχυροποιήσει τις εγγυήσεις αυτές, οι οποίες θα είναι υποχρεωτικές και ανυπέρβλητες για τον κοινό νομοθέτη. Η διαφάνεια συγκροτεί, λοιπόν, έναν από τους βασικούς άξονες της αναθεώρησης του Συντάγματος που διαπερνούν όλα τα επιμέρους κεφάλαιά της.
Διαμορφώνεται έτσι μία δέσμη κρίσιμων διατάξεων, μια «πεντάδα της διαφάνειας» στην οποία ανήκουν κυρίως οι ρυθμίσεις των άρθρων 14 και 15 για το συνταγματικό καθεστώς των μέσων ενημέρωσης, 29 παρ. 2 για τα οικονομικά και τις εκλογικές δαπάνες των κομμάτων και των πολιτικών προσώπων, 57 για τα ασυμβίβαστα των βουλευτών, 98 για τις αρμοδιότητες του Ελεγκτικού Συνεδρίου και 101 Α για τον τρόπο συγκρότησης και τις αρμοδιότητες των ανεξάρτητων αρχών.
Διαφάνεια και ΜΜΕ
Με τη νέα διατύπωση του άρθρου 14 παρ. 9 που συγκέντρωσε ευρύτατη αποδοχή στην Επιτροπή Αναθεώρησης, επιβάλλονται ως συνταγματικοί κανόνες:
Πρώτον, η διαφάνεια στα μέσα ενημέρωσης, έντυπα και ηλεκτρονικά, μέσα από μηχανικούς ελέγχους της οικονομικής κατάστασης και των οικονομικών μέσων των αντίστοιχων επιχειρήσεων αλλά και αυτών που τις συγκροτούν, τις ελέγχουν ή απλώς μετέχουν σ' αυτές.
Δεύτερον, η πολυφωνία στα μέσα ενημέρωσης, έντυπα και ηλεκτρονικά, με την απαγόρευση συγκέντρωσης περισσότερων μέσων και πάντως περισσότερων του ενός ηλεκτρονικού μέσου ενημέρωσης της αυτής μορφής (ραδιόφωνο - τηλεόραση).
Τρίτον, η θέσπιση αυστηρού ασυμβιβάστου ανάμεσα στις ιδιότητες αφενός μεν του ιδιοκτήτη, εταίρου, μετόχου ή διευθυντικού στελέχους επιχείρησης μέσων ενημέρωσης, αφετέρου δε του ιδιοκτήτη, εταίρου, μετόχου ή διευθυντικού στελέχους επιχείρησης που αναλαμβάνει έναντι του δημοσίου ή τον φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα έργα, προμήθειες ή προσφορά υπηρεσιών. Το συνταγματικό αυτό ασυμβίβαστο καταλαμβάνει και όλα τα τυχόν παρένθετα πρόσωπα, όπως συζύγους, συγγενείς, οικονομικά εξαρτημένα πρόσωπα ή εταιρείες χαρτοφυλακίου που λειτουργούν στην πραγματικότητα ως προκάλυμμα προσώπων με ασυμβίβαστη ιδιότητα. Ο νόμος έχει την υποχρέωση να προβλέψει τις ιδιαίτερες ρυθμίσεις, τις κυρώσεις και τους μηχανισμούς ελέγχου και αποτροπής των καταστρατηγήσεων.
Διαμορφώνεται έτσι ένα στενό και πλήρες συνταγματικό πλαίσιο που μπορεί να λειτουργήσει ως εγγύηση διαφάνειας, εφόσον εφαρμοστεί μέσα από όλους τους αρμόδιους δικαστικούς, κοινοβουλευτικούς και διοικητικούς μηχανισμούς.
Οι ανεξάρτητες αρχές
Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης καθίσταται ρητά, από το άρθρο 15 του Συντάγματος, όργανο εξοπλισμένο με πλήρεις και αποφασιστικές αρμοδιότητες για την άσκηση της κρατικής εποπτείας επί των ηλεκτρονικών μέσων ενημέρωσης.
Το ΕΣΡ είναι όμως μία μόνον από τις ανεξάρτητες αρχές που προβλέπονται ρητά στο Σύνταγμα (ή θα προστεθούν με νόμο) προκειμένου να υπάρξουν και νέα αντίβαρα εκεί όπου αυτό είναι θεσμικά αναγκαίο για την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων ή για την άσκηση εποπτείας σε πεδία κρίσιμα για τη λειτουργία της αγοράς και του ελεύθερου και ανόθευτου ανταγωνισμού.
Οι ανεξάρτητες αρχές είναι ένα σχετικά πρόσφατο φαινόμενο που προέκυψε μέσα από δύο παράλληλες, αλλά διαφορετικές διαδρομές. Αφενός μεν μέσα από την ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας των ατομικών δικαιωμάτων, ιδίως δε της σφαίρας του απορρήτου (γι' αυτό άλλωστε προβλέπονται ρητά ανεξάρτητες αρχές για την προστασία των προσωπικών δεδομένων και του απορρήτου των τηλεπικοινωνιών). Αφετέρου δε λόγω της αμηχανίας των πολιτικών οργάνων που αδυνατούν να χειρισθούν μία σειρά από θέματα και καταφεύγουν σε μη πολιτικά όργανα, με κύρος θεμελιωμένο στην ειδική γνώση και την πολιτική «ουδετερότητα» (έστω μέσω «συμψηφισμών») των προσώπων που τα στελεχώνουν.
Μια τρίτη αιτία για την εμφάνιση και τον πολλαπλασιασμό των ανεξάρτητων αρχών είναι η ανάγκη ορισμένες κρίσιμες διοικητικές διαδικασίες να διεξάγονται με οιονεί δικαστικές εγγυήσεις ως προς το αρμόδιο όργανο, τη διεξαγωγή των συζητήσεων και διασκέψεων και την αιτιολογία των αποφάσεων.
Είναι συνεπώς προφανές ότι ιδιαίτερη σημασία έχουν οι ανεξάρτητες αρχές που λειτουργούν ως θεσμικές εγγυήσεις προστασίας ατομικών δικαιωμάτων. Λόγο ύπαρξης έχουν επίσης ανεξάρτητες αρχές μεικτού χαρακτήρα που επιτελούν ταυτόχρονα προστατευτικές (για τα ατομικά δικαιώματα) και ρυθμιστικές (για τον αντίστοιχο τομέα) λειτουργίες. Αυτή είναι η περίπτωση του ΕΣΡ και του «Συνηγόρου του πολίτη». Διαφορετικός, τέλος, είναι ο ρόλος των αμιγώς εποπτικών ή ρυθμιστικών αρχών όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού ή η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας.
Στις ανεξάρτητες αρχές, κατά την έννοια του Συντάγματος, είναι αφιερωμένη πλέον η διάταξη του άρθρου 101 Α στην οποία θα προβλέπεται και ειδικός τρόπος συγκρότησής τους με αποφασιστικό τον ρόλο του αρμοδίου οργάνου της Βουλής και αυξημένη πλειοψηφία που υπερβαίνει την κυβερνητική πλειοψηφία. Ήδη έχει διαμορφωθεί το κλίμα που θα επιτρέψει την επιλογή της καλύτερης και προσφορότερης λύσης με βάση τα κοινώς αποδεκτά κριτήρια που προαναφέρθηκαν, χωρίς βέβαια να καλλιεργείται η ψευδαίσθηση ότι μη πολιτικά όργανα μπορούν να επωμισθούν βάρη δύσκολα ακόμη και για το σύνολο ή για τη μεγάλη πλειοψηφία της Βουλής.
Τα ασυμβίβαστα
Η νέα διατύπωση του άρθρου 57 - όπως μας δόθηκε η ευκαιρία να αναλύσουμε - θεσπίζει εκτεταμένα ασυμβίβαστα με την ιδιότητα του βουλευτή: Η ιδιότητα του βουλευτή είναι ασυμβίβαστη με έναν πολύ ευρύ κατάλογο ιδιοτήτων που καλύπτουν τον κύκλο των άμεσων ή έμμεσων οικονομικών λειτουργιών του κράτους: έργα, προμήθειες, προσφορά υπηρεσιών, επιχορηγήσεις, κίνητρα, ειδικά προνόμια κ.λπ. Η ιδιότητα του βουλευτή είναι ασυμβίβαστη με την ιδιότητα του ιδιοκτήτη, του εταίρου, του μετόχου, του διευθύνοντος ή εντεταλμένου συμβούλου, του υπαλλήλου, του νομικού ή άλλου συμβούλου ενός μεγάλου κύκλου επιχειρήσεων που εφάπτονται με τον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Οι δε κυρώσεις είναι αυστηρές, καθώς συνεπάγονται τόσο την έκπτωση από το βουλευτικό αξίωμα όσο και την ακρότητα των σχετικών πράξεων ή συμβάσεων.
Το Ελεγκτικό Συνέδριο
Στην ίδια λογική εγγράφεται και η ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ιδίως ως προς τον προληπτικό έλεγχο των συμβάσεων έργων και προμηθειών του δημοσίου και των φορέων του ευρύτερου δημόσιου τομέα, κατά τον τρόπο της ρύθμισης του Ν. 2741/99, στην οποία ήδη αναφέρθηκα.
Τα οικονομικά των κομμάτων
Η πιο σημαντική όμως διάταξη - εν δυνάμει - είναι αυτή του επαναδιατυπωμένου άρθρου 29 παρ. 2 του Συντάγματος, η οποία προβλέπει:
Πρώτον, το δικαίωμα των κομμάτων στην οικονομική τους ενίσχυση από το κράτος για τις εκλογικές αλλά και τις λειτουργικές τους ανάγκες, με απώτερο στόχο την πλήρη κάλυψη αυτών των δαπανών έτσι ώστε να απαγορευθεί πλήρως η ιδιωτική χρηματοδότηση, με εξαίρεση τις μικρές εισφορές των μελών και φίλων.
Δεύτερον, την υποχρέωση του νόμου να θεσπίσει μηχανισμούς ελέγχου των οικονομικών και ιδίως των εκλογικών δαπανών των κομμάτων, των βουλευτών και υποψηφίων βουλευτών και άλλων πολιτικών προσώπων, π.χ. στον χώρο της αυτοδιοίκησης.
Τρίτον, την υποχρέωση του νόμου να εξειδικεύσει και να κλιμακώσει τις κυρώσεις σε περίπτωση υπέρβασης του ορίου των δαπανών ή παραβίασης των κανόνων διαχείρισης των οικονομικών των κομμάτων και των πολιτικών προσώπων στο πλαίσιο και του άρθρου 58 που ορίζει τα σχετικά με τις εκλογικές παραβάσεις και τις θέτει υπό τον έλεγχο του ΑΕΔ.
Το άρθρο 29 μπορεί έτσι να λειτουργήσει ως θεμέλιο για την εξυγίανση και την πλήρη στεγανοποίηση του χώρου της οικονομικής διαχείρισης των κομμάτων και των πολιτικών προσώπων, καθώς εκεί βρίσκεται η μήτρα των περισσότερων προβλημάτων.
Θεσμική ψευδαίσθηση;
Θα ήταν όμως πλάνη και μάλιστα χείρων της πρώτης να πιστέψει κανείς ότι αρκούν οι συνταγματικές και νομοθετικές ρυθμίσεις και εγγυήσεις. Αυτές είναι αναγκαίες και σημαντικές, αλλά όχι επαρκείς. Απαιτείται επιπλέον σταθερή, καθολική και ειλικρινής πολιτική βούληση. Απαιτείται δε, κυρίως, η ενεργός άσκηση των αρμοδιοτήτων τους από όσους διαθέτουν τέτοιες αρμοδιότητες και, βέβαια, η επαγρύπνηση των πολιτών.
* Άρθρο Ευ. Βενιζέλου στα ΝΕΑ, 12 Οκτωβρίου 2000
