3 Απριλίου 2007

 

1. Στη διάρκεια των εργασιών της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων, που έληξαν με την αναθεώρηση του Συντάγματος του 2001, με πολύ μεγάλη ειλικρίνεια και θάρρος, τα μέλη της Βουλής ψηλάφισαν το ζήτημα των ανεξαρτήτων αρχών.

Στις προπαρασκευαστικές εργασίες του αναθεωρημένου Συντάγματος του 2001, βρίσκει κανείς πολύτιμα στοιχεία για την ιστορική ερμηνεία των κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων. Πρόκειται για τις διατάξεις που προβλέπουν τη σύσταση των πέντε αρχών που παρίστανται σήμερα με τους επικεφαλής τους(άρθρα 9 Α, 15 παρ. 2, 19 παρ. 2, 103 παρ. 7 και 9) σε συνδυασμό με μια γενική διάταξη του άρθρου 101Α που ρυθμίζει συνολικά και οριζόντια το status των ανεξαρτήτων αρχών.

Είπαμε τότε, σχεδόν ομόθυμα, ότι υπάρχουν μερικοί βασικοί λόγοι που μας αναγκάζουν ν’ αποδεχθούμε το φαινόμενο των ανεξάρτητων αρχών:

Πρώτον, υπάρχει μια πολιτική αποτυχία, μια αποτυχία των αντιπροσωπευτικών θεσμών. Υπάρχει μια κρίση αναξιοπιστίας, και άρα μια κρίση νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος σε πολύ σημαντικούς τομείς, όπως είναι για παράδειγμα η ρύθμιση του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου ή η επιβολή ενός πλέγματος εγγυήσεων αμεροληψίας και αξιοκρατίας στις διαδικασίες πρόσληψης στον δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα.

Αφού λοιπόν έχουμε αποτύχει ως πολιτικό σύστημα, είμαστε υποχρεωμένοι να αποδεχθούμε την ουδετεροποίηση πολύ σημαντικών περιοχών του δημοσίου βίου. Από την άλλη μεριά αντιλαμβανόμαστε ότι αυτή η πολιτική ουδετεροποίηση μας προσφέρει προσχήματα και μας επιτρέπει να μετακυλήσουμε ευθύνες.

Δεύτερον, υπάρχει διαπιστωμένη ανεπάρκεια της Δημόσιας Διοίκησης να διαχειριστεί νέα προβλήματα. Νέα προβλήματα που συνδέονται με νέες τεχνολογίες και νέες απειλές. Οι νέες απειλές επιβάλλουν να θεσπιστούν νέες εγγυήσεις. Άρα χρειαζόμαστε νέου τύπου όργανα, θεσμούς που υπερβαίνουν τις κλασικές ταξινομήσεις. Άρα πάμε σε κάτι καινούργιο, πάμε σε ανεξάρτητες αρχές.

Τρίτον, υπάρχει διεθνής νομική υποχρέωση της χώρας να υιοθετήσουμε στην ελληνική έννομη τάξη το φαινόμενο των ανεξαρτήτων αρχών. Υπάρχουν διατάξεις του παραγώγου κυρίως κοινοτικού δικαίου που το επιβάλλουν, υπάρχουν διεθνείς συνθήκες ιδίως στο πλαίσιο του Συμβουλίου της Ευρώπης που επιβάλλουν να υπάρχει κάτι τέτοιο. Η ύπαρξη Επιτροπής Ανταγωνισμού, η ύπαρξη Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, η ύπαρξη της Αρχής Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ), η ύπαρξη του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης, επιβάλλεται και από κανόνες του ευρωπαϊκού κοινοτικού ή του διεθνούς δικαίου.

Υπάρχουν λοιπόν τρεις πολύ σοβαροί λόγοι που είχαν οδηγήσει στη νομοθετική εισδοχή του θεσμού κι εμείς έπρεπε να δούμε το 2001 ποιες αρχές θα ανυψώσουμε στην περιωπή συνταγματικών θεσμών, ποιες θα μετατρέψουμε σε όργανα του κράτους προβλεπόμενα απ’ το Σύνταγμα, δηλαδή σε άμεσα όργανα του κράτους.

Υπήρχε ένας επιπλέον λόγος να το κάνουμε αυτό: Έπρεπε να επιλύσουμε μελλοντικά προβλήματα πρόσκρουσης στην αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Έπρεπε όμως να το κάνουμε και για λόγους συμβολικούς: Έπρεπε ν’ αποφασίσουμε ποιες αρχές θ’ αποκτήσουν πρόσθετο συμβολικό - συνταγματικό κύρος.

2. Μας απασχόλησε λοιπόν το ζήτημα της τυπολογίας των ανεξαρτήτων αρχών. Κατά τη γνώμη μου υπάρχουν τέσσερις μεγάλες κατηγορίες:

Στην πρώτη κατηγορία ανήκουν οι αρχές που λειτουργούν ως θεσμική εγγύηση και περιβάλλουν την άσκηση συνταγματικών δικαιωμάτων. Αυτή είναι η πιο καθαρόαιμη κατηγορίας ανεξάρτητης αρχής. Πρόκειται για την περίπτωση της ΑΔΑΕ και για την περίπτωση της Αρχής Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων.

Ο δεύτερος τύπος ανεξάρτητης αρχής είναι αυτός που ασκεί εποπτεία στη Δημόσια Διοίκηση, δηλαδή καλύπτει το έλλειμμα αξιοπιστίας, αξιοκρατίας, διαφάνειας. Πρόκειται για την περίπτωση του ΑΣΕΠ και εν μέρει για την περίπτωση του Συνηγόρου του Πολίτη, που είναι η πιο «πολυτελής» αρχή, αυτή που έχει τη μεγαλύτερη άνεση να κινείται στον κοινωνικό χώρο γιατί δεν διαθέτει ούτε κανονιστικές ούτε εκτελεστικές αρμοδιότητες. Έχει καθαρά διαμεσολαβητικό ρόλο, έχει ας πούμε μια «χαμπερμαϊσιανή» λειτουργία με τον πιο αυθεντικό τρόπο: παρεμβαίνει, διαβουλεύεται, μεσολαβεί, συνιστά αλλά δεν εκδίδει διοικητικές πράξεις οι οποίες να υπόκεινται σε έλεγχο, και πολύ περισσότερο δεν παρεμβαίνει ασκώντας κανονιστική αρμοδιότητα.

Η τρίτη κατηγορία είναι αυτή που αποκλείστηκε από το Σύνταγμα. Είναι η κατηγορία των αρχών των ρυθμιστικών των αγορών. Αποκλείστηκαν από το Σύνταγμα αρχές όπως η παλαιότερη, η Επιτροπή Ανταγωνισμού ή η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, με τη σκέψη ότι τα αντικείμενα αυτά συνάπτονται τόσο στενά με την εκάστοτε ασκούμενη οικονομική πολιτική, τόσο στενά με επιλογές που απορρέουν από το θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είναι τόσο συχνές οι αλλαγές που επιβάλλονται μέσα από την εξέλιξη του παραγώγου δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε θα δημιουργούσαμε δυσεπίλυτα συνταγματικά προβλήματα, εάν κατοχυρώναμε στο Σύνταγμα και άρα αγκυλώναμε εν μέρει συνταγματικά, τις αρχές αυτές. Γι αυτό και τις εξαιρέσαμε από τη συνταγματική κατοχύρωση.

Η τέταρτη κατηγορία είναι οι μικτές αρχές, αυτές που κάνουν όλα τα παραπάνω. Αυτή είναι η πιο πολύπλοκη και σταυρική περίπτωση του ΕΣΡ που λειτουργεί ως θεσμική εγγύηση πολύ σοβαρών δικαιωμάτων, των δικαιωμάτων στην πληροφόρηση αλλά και των δικαιωμάτων στην προστασία της προσωπικότητας, λειτουργεί ως θεσμική εγγύηση διαφάνειας και ποιότητας, ρυθμίζει την αγορά των μέσων ενημέρωσης, που είναι μια αγορά τεραστίων οικονομικών μεγεθών.

Αντιλαμβάνεστε τώρα ότι είναι πραγματικά υποκριτικό ιστορικά, θεσμικά και πολιτικά να περιμένει κανείς από τα ευυπόληπτα και απολύτως ικανά μέλη του ΕΣΡ, να λύσουν προβλήματα που κυβερνήσεις επί κυβερνήσεων σε διαφορετικές συγκυρίες και μέσα σε διαφορετικούς συσχετισμούς δυνάμεων, δεν έχουν μπορέσει να λύσουν. Γιατί βρισκόμαστε στην καρδιά του πολιτικού συστήματος και στη μήτρα της αναπαραγωγής του συσχετισμού των πολιτικών δυνάμεων. Άρα, πρέπει να είμαστε αρκετά επιεικείς και ταυτόχρονα απαιτητικοί, όχι μόνο από την αρχή, αλλά και από το νομοθέτη και από τους εαυτούς μας πρωτίστως.

Καταλήξαμε λοιπόν σε αυτή τη λύση οργανώνοντας ένα υβρίδιο, γιατί αυτό που λέγεται «διασταύρωση των εξουσιών», φτάνει στο αποκορύφωμά της με τις ανεξάρτητες αρχές. Οι ανεξάρτητες αρχές είναι όλα: είναι το μακρύ χέρι της Βουλής, άρα εντάσσονται στο κοινοβουλευτικό σύστημα και εξαρτώνται από τη Βουλή, υπόκεινται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, επιλέγονται και διορίζονται από κοινοβουλευτικό όργανο. Πρέπει να χρησιμοποιούνται ως μηχανισμοί άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου επί της κυβερνήσεως και ταυτόχρονα να υπόκεινται οι ίδιες σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, κάτι το οποίο δε διασφαλίζεται απολύτως, γιατί αυτές οι δυο λειτουργίες κοινοβουλευτικού ελέγχου, δε διακρίνονται με τη σαφήνεια που πρέπει. Η ανεξάρτητη αρχή είναι υποβοηθητικό όργανο της Βουλής στην άσκηση κοινοβουλευτικού ελέγχου επί της εκτελεστικής εξουσίας (Κυβέρνηση και Δημόσια Διοίκηση) και η ίδια υπόκειται αυτή καθεαυτήν σε κοινοβουλευτικό έλεγχο, επειδή αντλεί τη νομιμοποίησή της από τη Βουλή και είναι, εν ευρεία εννοία, όργανο εξυπηρέτησης των θεσμικών σκοπών και αρμοδιοτήτων της Βουλής, μέσα σ’ ένα σύστημα το οποίο είναι κοινοβουλευτικό, δηλαδή βασίζεται στην εξάρτηση της Κυβέρνησης από την εμπιστοσύνη της Βουλής.

Υπάρχει λοιπόν, πρώτον, ένα πρόβλημα σχέσεων με τη Βουλή.

 Υπάρχει, δεύτερον, ένα πρόβλημα σχέσεων με την εκτελεστική εξουσία, γιατί με εξαίρεση το Συνήγορο του Πολίτη, όλες οι άλλες ανεξάρτητες αρχές ασκούν ενεργό διοίκηση: Είναι εξοπλισμένες με κανονιστικές αρμοδιότητες και εκδίδουν εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Δηλαδή κινδυνεύουν απ’ όλη την παθογένεια της ενεργού διοίκησης, την οποία θέλουν να ελέγξουν και να αποτρέψουν. Άρα βιώνουν μια πολύ βαθιά και δυσεπίλυτη εσωτερική αντίφαση, από το πώς προσλαμβάνουν το προσωπικό τους στο πλαίσιο των άρθρων 101 Α και 103 του Συντάγματος, μέχρι το πώς οργανώνουν την ακρόαση των ενδιαφερομένων και πώς διατυπώνουν την αιτιολογία της διοικητικής πράξης που εκδίδουν.

Υπάρχει, τρίτον, πρόβλημα σχέσεων με τη δικαστική εξουσία, πολύ σοβαρό. Γιατί η δικαστική εξουσία δεν είναι βέβαιο ότι υπολήπτεται και αντιλαμβάνεται επαρκώς το φαινόμενο των ανεξαρτήτων αρχών. Μπορεί επίτιμοι δικαστικοί λειτουργοί να στελεχώνουν κατά προτίμηση τις αρχές, αλλά αυτό δε σημαίνει ότι ο δικαστικός έλεγχος, ακυρωτικός, ποινικός, αστικός ενδεχομένως, παύει να ασκείται επί των ανεξάρτητων αρχών.

Είδαμε στην υπόθεση των υποκλοπών από τον τρόπο με τον οποίο οι εισαγγελικές αρχές αντελήφθησαν το ρόλο της ΑΔΑΕ ότι δεν αποδόθηκε από τη δικαστική εξουσία στον θεσμό αυτό και τη σχέση του ανακριτικού έργου με το έργο που επιτελεί η ΑΔΑΕ η σημασία που έπρεπε.

Όλα αυτά φέρνουν ξανά τα θέματα ενώπιον της πολιτικής εξουσίας –και κλείνω με την παρατήρηση αυτή. Διότι ενώ το πολιτικό σύστημα σκέφτηκε κάποια στιγμή ότι μπορεί να μετακυλήσει ευθύνες, ο τρόπος με τον οποίο επεχείρησε να οργανώσει αυτή τη μετακύλιση ευθυνών, κατάργησε τα προσχήματα και επανέφερε το πρόβλημα της πολιτικής νομιμοποίησης και της πολιτικής ευθύνης,. Γιατί τελικά οι ανεξάρτητες αρχές παρότι έχουν όλα αυτά τα θετικά στοιχεία, πολιτική ευθύνη δεν έχουν. Πολιτική ευθύνη έχει αυτός που ψηφίζεται και καταψηφίζεται από το εκλογικό σώμα. Άρα υπάρχει μια καταστατική αντίφαση που πρέπει πάντα να έχουμε υπόψη μας.

3. Κι έτσι φτάσαμε στο φαινόμενο να έχουμε μία αλυσίδα πολιτικών και νομοθετικών υπονομεύσεων του έργου των ανεξαρτήτων αρχών. Αυτό έχει κορυφωθεί τα τελευταία χρόνια. Το γεγονός ότι δεν έχει αποσαφηνιστεί, εκσυγχρονιστεί και κωδικοποιηθεί η νομοθεσία για τα μέσα ενημέρωσης, ουσιαστικά ευνουχίζει το ΕΣΡ. Το γεγονός ότι δεν έχει μπορέσει να ολοκληρώσει το έργο του ελέγχου και της αδειοδότησης των ραδιοτηλεοπτικών σταθμών υπονομεύει το κύρος του αλλά και το κύρος της πολιτείας. Το γεγονός ότι ενεπλάκη στην υπόθεση των πιστοποιητικών διαφάνειας και στην περιπέτεια του λεγόμενου «βασικού μετόχου», επίσης είναι ένα πλήγμα. Δεν έφταιγε σε τίποτα το ΕΣΡ, ανέλαβε όμως από μετακύλιση μια πολύ σημαντική ευθύνη.

Στην υπόθεση των υποκλοπών η ΑΔΑΕ αποκλείστηκε επί έντεκα ολόκληρους μήνες και από την εκτελεστική εξουσία και από τη δικαστική εξουσία. Και έτσι στερήθηκαν και οι δυο αυτοί φορείς, των υπηρεσιών ανθρώπων που ήταν οι μόνοι ικανοί ν’ αντιληφθούν τι έγινε και να το διερευνήσουν.

Η Αρχή Προστασίας των Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, έχει βιώσει το πρόβλημα αυτό με το ζήτημα των λεγομένων καμερών, του συστήματος της Ολυμπιακής Ασφάλειας και της μετα-ολυμπιακής χρήσης του συστήματος αυτού και πρόσφατα με το ζήτημα των φυγοστράτων. Και όλοι οι χώροι της δημόσιας διοίκησης, καλύπτονται πίσω από δήθεν αποφάσεις Αρχής, για ν’ αποφύγουν την άσκηση κοινοβουλευτικού ελέγχου ή δημοσίου ελέγχου, όταν έχουμε μπροστά μας την ανάγκη να βρούμε στοιχεία που ενδιαφέρουν το κοινό, που ενδιαφέρουν τον πολίτη, στοιχεία ας πούμε σε σχέση με τη μισθολογική μεταχείριση κάποιων στελεχών.

Το ΑΣΕΠ έχει βρεθεί αντιμέτωπο με τη νομοθεσία για τη «συνέντευξη» και με το ζήτημα των προσλήψεων στις ΔΕΚΟ. Έχει βρεθεί αντιμέτωπο με το ζήτημα των συμβασιούχων, έχει βρεθεί αντιμέτωπο με τα κατάλοιπα του διαγωνισμού του ΑΣΕΠ του 1998. Και βλέπει να γίνεται το ίδιο αντικείμενο πολύ σκληρής κριτικής κάθε φορά που η Κυβέρνηση θέλει να μεταθέσει τις ευθύνες της λέγοντας «δε μπορώ να προσλάβω νοσηλευτές διότι φταίει το ΑΣΕΠ».

Αυτή η διελκυστίνδα, πρέπει να σπάσει. Και για να σπάσει, χρειάζεται κατ’ αρχάς να περιγραφεί. Και αφού περιγραφεί, πρέπει ν’ αντιμετωπισθεί με νομοθετικές παρεμβάσεις. Θα μου πείτε, αυτά έχουν προκύψει μόνον τα τελευταία τρία χρόνια; Όχι. Αλλά η συνταγματική κατοχύρωση των ανεξάρτητων αρχών έγινε μόλις το 2001, με την αναθεώρηση. Είχε προηγηθεί μια συστηματική προσπάθεια των κυβερνήσεων του ΠΑΣΟΚ να αποσαφηνιστεί νομοθετικά το status των αρχών, να στελεχωθούν οι αρχές αυτές και ν’ αποκτήσουν κοινωνικό και θεσμικό κύρος. Διότι δια νόμου έχει συσταθεί το ΑΣΕΠ το 1994, δια νόμου ο Συνήγορος του Πολίτη, δια νόμου το ΕΣΡ. Και η ΑΔΑΕ διεδέχθη ένα όργανο το οποίο είχε μια μικρή συνταγματική υποδοχή, αλλά ουσιαστικά πρόκειται επίσης για ένα νέο όργανο το οποίο έπρεπε ν’ ανδρωθεί, έπρεπε ν’ αποκτήσει υποδομή, έπρεπε ν’ αποκτήσει την ικανότητα που απέδειξε ότι διαθέτει στην κρίσιμη υπόθεση των υποκλοπών.

Άρα το θέμα είναι να έχουμε έναν ρυθμό και μια συνέχεια στις λειτουργίες της πολιτείας. Και αυτό που δικαιούμαι να εξετάσω είναι αν ο ρυθμός αυτός συνεχίζεται ή αν έχουμε κάμψη, αν έχουμε μια υπαναχώρηση ενδεχομένως. Και τα προβλήματα τα οποία τίθενται, είναι κατά τη γνώμη μου αρκετά ώστε να μας προβληματίσουν.

4. Η λύση δεν βρίσκεται σε αυτά που είπε χθες η κα Πρόεδρος της Βουλής,  η οποία εξέφρασε μια αδικαιολόγητη και άδικη τριπλή δυσπιστία.

Δυσπιστία προς τη Διάσκεψη των Προέδρων ως προς το αν είναι ικανή να επιλέγει αξιοκρατικά και έγκυρα με την αυξημένη πλειοψηφία των 4/5, τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές. Γιατί; Πέτυχε η διαδικασία αυτή τα τελευταία χρόνια. Και κακώς καθυστερεί η διαδικασία ανανέωσης του ΕΣΡ και άλλων αρχών π.χ. ορισμένων μελών του ΑΣΕΠ. Διότι αυτή η οιονεί ομηρία, δεν είναι καθόλου ευχάριστη και λυσιτελής θεσμικά. Δυσπιστία λοιπόν απέναντι στη διάσκεψη των Προέδρων, η οποία απεδείχθη ότι έχει την ικανότητα να χειρίζεται ένα πολύ δύσκολο θέμα.

Δεύτερη δυσπιστία, απέναντι στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας που κατηγορήθηκε ότι «διολισθαίνει» σε υπερβολικό έλεγχο εναντίον της Κυβέρνησης δια των ανεξαρτήτων Αρχών. Μα χρειάζεται να χρησιμοποιήσουμε τις ανεξάρτητες αρχές; Έχουμε πολλούς μηχανισμούς κοινοβουλευτικού ελέγχου, δημοσίου ελέγχου. Αυτό που εμείς θέλουμε να κάνουμε είναι να χρησιμοποιούμε την Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας ως μηχανισμό κατοχύρωσης του κύρους, ως θεσμικό εγγυητή των ανεξαρτήτων αρχών, ως αρχή των αρχών. Και πρέπει να ενισχυθεί ο ρόλος της Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας και όχι ν’ απειλείται μέσω ενδεχόμενης αναθεώρησης του Κανονισμού της Βουλής.

Τρίτον, δυσπιστία απέναντι στις ίδιες τις αρχές για το αν είναι επαρκείς. Μα, το πρόβλημά μας είναι η επάρκεια των αρχών ή η επάρκεια των δικών μας επιλογών και αποφάσεων; Κι όταν λέω των δικών μας, εννοώ του πολιτικού συστήματος και των δημοκρατικά νομιμοποιημένων οργάνων.

5. Νομίζω λοιπόν ότι για να βελτιώνουμε τις καταστάσεις, πρέπει να τις περιγράφουμε με αντικειμενικότητα και να τις αξιολογούμε με δικαιοσύνη. Εάν το κάνουμε αυτό, δηλαδή εάν θέτουμε το πρόβλημα με ευκρίνεια, τότε έχουμε και τη δυνατότητα να το λύσουμε, αρκεί να έχουμε και τη                  βούληση.

 


*Ομιλία Ευ. Βενιζέλου στο Μέγαρο Μουσικής Αθηνών στο πλαίσιο του προγράμματος Megaron Plus σε διημερίδα με θέμα «Οι ανεξάρτητες αρχές στη σύγχρονη δημοκρατία»

Tags: Συνταγματική Πολιτική | Αναθεώρηση του Συντάγματος